Евлоев И.М. Региональная конституционная юстиция: Карфаген должен быть… построен.

Региональная конституционная юстиция:

Карфаген должен быть… построен.

Евлоев И.М.

Судья Конституционного Суда Республики Ингушетия

В текущем году исполняется 20 лет со дня создания первого органа конституционного правосудия субъекта Российской Федерации – Конституционного суда Республики Дагестан[1]. За прошедшее время ряд субъектов последовал этому примеру. Однако их число весьма незначительно. Всего в России функционирует 17 конституционных (уставных) судов субъектов. Последним в 2010 году начал работу Конституционный суд Республики Ингушетия.

Если рассматривать систему региональной конституционной юстиции в разрезе по федеральным округам, то складывается очень неравномерная картина. Так, в Дальневосточном, Уральском и Южном округах создано только по одному суду. В Центральном федеральном округе, насчитывающем наибольшее число субъектов, нет ни одного уставного суда.

В Северо-Кавказском округе конституционные суды созданы в пяти субъектах из семи. Такие органы отсутствуют только в Ставропольском крае и Карачаево-Черкесской Республике. Таким образом, в округе, объединяющем менее 9% российских субъектов, сосредоточены почти 30 процентов всех региональных органов конституционной юстиции.

Для уяснения причин такого положения дел необходимо разобраться, что способствует созданию судов и какие обстоятельства тормозят принятие такого решения.

Говоря о позитивных причинах, приходится констатировать, что основную роль в этом процессе играет имиджевый характер конституционных судов. Конституционные (уставные) суды представляют собой ярко выраженный элемент государственности. И с этих позиций общепризнанный принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, закрепленный в статье 10 Конституции России, должен находить свое выражение и на региональном уровне[2]. Только наличие всех трех ветвей власти свидетельствует о полноценной системе сдержек и противовесов и законченной структуре органов государственной власти субъектов. И в первую очередь это касается республик, которые в соответствии со статьей 5 Конституции Российской Федерации являются государствами.

Поэтому в республиках эти органы появились в первую очередь. А поскольку Северо-Кавказский федеральный округ в основном и состоит из республик, здесь идея создания собственных органов конституционной юстиции, завершающих по сути формирование единой системы власти субъекта России, была воспринята практически безоговорочно.

Однако одним этим соображением нельзя объяснить такую активность Северо-Кавказского региона в данном вопросе. Ведь республики есть и в других регионах. При этом на Кавказе конституционные суды созданы в 83% республик, тогда как в остальных регионах России этот показатель составляет только 56% (именно среди республик). Такое существенное расхождение показывает, что статусность является не единственным фактором, имеющим значение.

Следующим важным моментом, оказывающим большое влияние на принятие субъектами Российской Федерации решения о создании конституционных (уставных) судов, является их роль и востребованность этой роли в обществе.

Конституционные суды призваны для разрешения публичных споров. Здесь гражданин или организация могут поставить под сомнение нормативное решение государственного органа и добиться его отмены. В условиях Северного Кавказа, где сама власть констатирует «кризис доверия к власти»[3] и периодически звучат призывы различных сил к разрешению проблем самыми радикальными способами, эта функция приобретает особое значение.

В таких условиях востребована любая структура, которая способна перенести противостояние с государством в правовое поле и снизить накал страстей, не допустив социального взрыва. По этой же причине во всех регионах Северо-Кавказского округа функционируют институты Уполномоченного по правам человека, которые введены далеко не во всех субъектах Российской Федерации. И это же является главной причиной создания конституционных судов на Кавказе.

Наконец, третий фактор, способствующий становлению конституционной юстиции, - это достижение достаточно высокого уровня правовой культуры общества в целом и уровня развития правовой мысли в частности. К сожалению, данный аспект играет ключевую роль лишь в единичных случаях, хотя в идеале именно эта причина, а не стремление к позиционированию себя в качестве государства либо попытка решения социальных проблем, должна была быть основной движущей силой формирования конституционных (уставных) судов.

Как пример можно привести создание судов в Санкт-Петербурге и Свердловской области. В этих регионах традиционно сильные правовые школы. Как Санкт-Петербургский государственный университет, так и Уральская государственная юридическая академия входят в число лучших юридических ВУЗов страны. Соответственно имеется большой кадровый потенциал специалистов в конституционном праве, способных донести до властей мысль о необходимости конституционного (уставного) суда, а также площадка для обсуждения вопросов конституционного правосудия.

Ярким примером действия рассматриваемого фактора является и Калининградская область, где в силу геополитического положения и исторического развития правовая культура формировалась под большим влиянием Европы. В связи с этим общепризнанные демократические ценности, такие как приоритет прав человека и разделение властей, изначально не являлись чем-то принципиально чуждым, требующим для их восприятия ломки сложившихся стереотипов. Они нашли благодатную почву и имели возможность в довольно сжатые сроки гармонично вписаться в существующее правовое поле. В такой ситуации создание конституционного (уставного) суда воспринимается не столько как результат волеизъявления и деятельности властей, сколько как необходимость, обусловленная самой логикой развития политической системы.

Таковы основные мотивы, которые побуждают региональные власти пойти навстречу конституционной юстиции.

Что касается встречных доводов, то они тоже не раз обсуждались в юридической литературе. Тем не менее, вкратце остановимся на них.

Пассивная позиция регионов объясняется в первую очередь нежеланием органов государственной власти субъектов Российской Федерации создавать орган, призванный ограничивать их же власть[4]. Пожалуй, это единственная причина, которая может быть принята без каких-либо возражений.

Однако в качестве официального аргумента указывается, естественно, не этот мотив, а необходимость экономии финансовых средств, хотя доля бюджетных расходов на такие суды столь мала, что вряд ли этим можно оправдать отказ от реализации такой значимой задачи[5]. О несостоятельности этого довода свидетельствует тот факт, что по данным Министерства финансов Российской Федерации доля безвозмездных поступлений в республики Северного Кавказа, создавшие собственные конституционные суды, превышает 50 процентов в составе их доходов[6]. Между тем, казалось бы, эта причина должна быть особенно актуальна для дотационных субъектов.

Высказывается и такое мнение, что непринятие решений о создании таких судов обусловлено отсутствием профессионалов, разбирающихся в конституционном правосудии[7]. Этот довод заслуживает внимания, учитывая специфику и сложность конституционного судопроизводства и отсутствие во многих субъектах возможности для получения соответствующего опыта. Кроме того, как уже отмечалось, порой властям для принятия решения необходим толчок извне в виде активного обсуждения учеными самой возможности создания органов конституционной юстиции.

Вместе с тем, было бы ошибочно полагать, что органы государственной власти регионов откладывают решение вопроса о создании судов, исходя из соображений нехватки кадров. Вряд ли в тех же республиках Северного Кавказа больше специалистов в конституционном праве, нежели в Москве или в Саратовской области. Это, тем не менее, не удержало власти от создания конституционных судов.

Противники региональной конституционной юстиции высказывают даже опасения, что конституционные (уставные) суды будут политизированы. В частности, обсуждая законопроект «Об Уставном суде Саратовской области», депутаты Саратовской областной думы утверждали, что Уставной суд «не застрахован от воздействий на него со стороны различных органов власти»[8]. Этот довод представляется совершенно надуманным. Если исходить из подобных соображений, следует вообще отказаться от создания каких-либо органов, поскольку возможность давления и оказания влияния есть всегда, в том числе и в отношении федеральных органов. При этом именно суды наиболее независимы, деполитизированы и менее любых других органов подвержены влиянию со стороны.

Указывают и на незначительное число дел, рассматриваемых конституционными (уставными) судами. Между тем, совершенно бессмысленно оценивать эффективность конституционного правосудия с позиции количественных показателей, поскольку каждое дело в конституционном суде воздействует на целый пласт общественных отношений и затрагивает права десятков и сотен тысяч людей[9].

Наконец, остается открытым вопрос о четком разграничении компетенции между конституционными (уставными) судами с одной стороны и судами общей юрисдикции и арбитражными судами - с другой. Однако это не столько довод против создания конституционных судов, сколько сигнал федеральному законодателю о необходимости уточнения полномочий судов.

Таковы основные позиции, которые учитываются (либо декларируются) региональными властями при рассмотрении вопроса о создании органов конституционного контроля.

Таким образом, продолжение процесса формирования региональной конституционной юстиции целиком зависит от того, какие доводы в конкретном субъекте Российской Федерации перевесят.

Если вернуться к истории вопроса, то процесс формирования конституционной юстиции начался достаточно активно. За первые десять лет с 1991 по 2000 год было создано 12 конституционных судов субъектов. При этом пик активности пришелся на 1994 год, когда начало работать 3 суда. В последующие годы наметился очевидный спад. Если в начале «нулевых» были еще какие-то подвижки (в 2001-2003 годах сформировано еще 3 суда), то после 2003 года этот процесс практически остановился. За восемь лет создано только два конституционных суда.

То есть если на начальной стадии в системе конституционной юстиции России в среднем за год добавлялось более одного органа, то в последние годы создается в среднем 1 конституционный суд за 4 года.

И каких-либо перспектив исправления этой ситуации не предвидится. Есть определенная вероятность создания суда еще в Карачаево-Черкесской Республике, исходя из вышеуказанных соображений. Вселяют надежду также проводимые в некоторых регионах мероприятия по обсуждению вопроса создания органов конституционной юстиции[10].

Но в целом вряд ли следует ожидать ощутимого перелома в этом вопросе в ближайшем будущем. В субъектах России отсутствует мотивация для положительного решения данного вопроса, а перечисленные минусы перевешивают в глазах региональных властей любой положительный эффект от деятельности конституционных судов.

Региональная конституционная юстиция так и останется в эмбриональном состоянии, если не изменится позиция федеральной власти по этому вопросу. Пока федеральным законодателем не будет принят соответствующий закон, устраняющий все перечисленные проблемы и признающий конституционные (уставные) суды необходимой частью судебной системы, и не будет введена императивная норма о создании таких судов, нет никакой надежды на сколь-нибудь значимое развитие данного вида правосудия.