Материалы

Евлоев И.М. Расширение Конституционным Судом РФ собственной компетенции

 

Расширение Конституционным Судом РФ

собственной компетенции

 

Евлоев И.М., судья Конституционного суда Республики Ингушетия

старший преподаватель Института экономики и правоведения (г.Назрань),

e-mail: evlo@mail.ru

 

 

Нормоконтрольные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации закреплены в частях 2 и 4 статьи 125 Конституции и пунктах 1, 3 и 3¹ части первой статьи 3 Федерального Конституционного Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». В соответствии с этими положениями суд:

1)   разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам исключительного ведения России и совместного ведения; внутригосударственных договоров и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

2)   по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле;

3)   по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле.

Отчасти к таким полномочиям можно отнести и закрепленное пункте 5¹ части первой статьи 3 закона право проверять на соответствие Конституции Российской Федерации вопроса, выносимого на референдум.

Рассматриваемая компетенция с момента создания Конституционного Суда РФ не подвергалась существенной корректировке, если не считать уточнения по вопросу рассмотрения дел по жалобам граждан и запросам судов. Вместе с тем, не следует забывать, что компетенция Конституционного Суда исподволь менялась практикой самого суда. В этом плане наибольший интерес вызывает дело о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации[1]. В постановлении по данному делу сделан небесспорный[2] вывод о том, что к объектам проверки Конституционным Судом РФ в порядке конкретного нормоконтроля относятся постановления Правительства РФ, принятые при осуществлении полномочия, возложенного на Правительство непосредственно федеральным законом по вопросам, не получившим содержательной регламентации в данном законе.

Не менее значимой является позиция, согласно которой «проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов Российской Федерации, может быть осуществлена только в порядке конституционного, а не административного или гражданского судопроизводства»[3]. Суд пришел к выводу, что суды общей юрисдикции не могут проверять конституции и уставы субъектов Российской Федерации на соответствие федеральному законодательству, поскольку эти акты находятся в особой связи с Конституцией Российской Федерации и, соответственно, выявление их соответствия федеральным законам невозможно без установления их соответствия Конституции России.

Еще одним шагом к расширению собственной компетенции Конституционного Суда стало постановление от 05.07.2001 №11-П, которым постановления Государственной Думы об амнистии также включены в число нормативных актов, которые могут быть проверены Конституционным Судом в порядке конкретного контроля[4]. В обоснование этой позиции указано, что постановления об амнистии являются уникальными нормативно-правовыми актом, которые «имеют особую конституционную природу» и «могут быть приравнены только к принимаемым Государственной Думой законам».

В перспективе возможно и дальнейшее расширение этого списка. В частности, отказывая в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ленченко Л.А. на нарушение его конституционных прав Указом Президента Российской Федерации «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации», Конституционный Суд РФ не стал указывать, что судебной проверке по жалобам граждан подлежат только федеральные законы, а сослался на непредставление заявителем документов, подтверждающих применение или возможность применения в касающемся его деле положений оспариваемого Указа.

Более того, в Определении от 19.01.2005 №40-О Конституционный Суд России, обращая внимание на то, что в жалобе заявителя оспаривается два подзаконных акта, один из которых принят Правительством Российской Федерации, а другой - органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, указал, что «проверка конституционности таких подзаконных актов может иметь место только в случае, если они приняты во исполнение полномочия, возложенного на эти органы непосредственно федеральным законом по вопросу, не получившему содержательной регламентации в самом законе, и если именно на основании такого управомочия осуществляется правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делегированное регулирование)»[5]. То есть суд фактически расширил выводы, содержащиеся в вышеуказанном постановлении от 27.01.2004 №1-П, и допустил возможность обжалования в порядке конституционного производства и иных нормативных актов, помимо постановления Правительства России, принятых во исполнение делегированного федеральным законом полномочия по вопросу, не получившему регламентации в самом законе.

Как видно из этой практики, ничто не мешает суду и в дальнейшем применить подобное расширительное толкование закона и включить «в орбиту» Конституционного Суда иные акты, которые будут сочтены достаточно значимыми для осуществления в отношении них конституционного контроля. Это закономерное развитие ситуации, учитывая, что зачастую конституционные права нарушаются не только законами, а «неконституционная практика традиционно прирастала в России неконституционными подзаконными актами и действиями чиновников, которые интерпретировали законы самым варварским образом»[6]. Вместе с тем, чрезмерное расширение компетенции может создать нагрузку на суд без достаточных к тому оснований. Наделение Конституционного Суда России правом проверки ведомственных и региональных подзаконных актов представляется излишним, поскольку такие акты вполне могут быть проверены в рамках административного судопроизводства на предмет соответствия нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. Вероятность отсутствия закона, указа Президента или постановления Правительства, регламентирующих правоотношения в соответствующей сфере, ничтожна, а, следовательно, и отсутствует необходимость проверки подобных актов на предмет соответствия Конституции России.

Разумным шагом в этой ситуации было бы прямое законодательное расширение круга нормативных актов, которые могут быть оспорены в Конституционном Суде России, с включением в этот список нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации. Не совсем понятна логика закона, который исключает возможность обжалования гражданами перечисленных правовых актов, подлежащих проверке в порядке абстрактного контроля.

В юридической литературе высказывалось и предложение о необходимости наделения Конституционного Суда России правом проверки конституционности постановлений Пленума[7]. По мнению председателя Конституционного Суда Австрийской Республики Г.Хольцингера, отсутствие возможности конституционного обжалования судебных решений (что характерно и для Австрии) является недостатком системы конституционного правосудия[8].

Полномочий по проверке конституционности правоприменительной практики Суд был лишен с отменой Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР». Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно формулировал позицию о том, что в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан суд проверяет конституционность только закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, к числу которых Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации не относится[9]. Причем изначально суд применял такую формулировку и в случаях, когда положения постановлений Пленума оспаривались в связке с соответствующим федеральным законом[10].

Впоследствии Конституционный Суд РФ несколько скорректировал этот подход и начал оценивать позиции, изложенные в постановлениях Пленума ВС РФ, исходя из требований части второй статьи 74 закона о Конституционном Суде, согласно которой Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой. Суд, принимая то или иное решение по делу, толковал оспариваемый закон «в истолковании» либо «по смыслу, придаваемому» в постановлении Пленума[11]. Отказывая в принятии заявления, суд также стал указывать, что постановление Пленума, как акт толкования закона, не может выступать самостоятельным предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации[12]. Таким образом, на сегодняшний день Конституционный Суд России проверяет положения постановления Пленума ВС РФ лишь постольку, поскольку они являются актами толкования оспариваемого закона.

В данном контексте интерес вызывает Определение Конституционного Суда РФ от 23.04.2015 №968-О, которым отказано в принятии жалобы об оспаривании конституционности Постановления Пленума Верховного Суда РФ. Конституционный Суд РФ не сослался, как обычно на то, что проверка постановлений Пленума ВС РФ не относится к полномочиям Конституционного Суда и даже не привел ставшую традиционной формулировку о том, что постановления Пленума ВС «подлежат учету при принятии решения по делу»[13], а фактически дал оценку оспариваемому положению постановления и сделал вывод, что оно не нарушает права заявителя. Можно ли это считать пробным шаром к формулированию нового подхода Конституционного Суда к рассматриваемому вопросу?

Наделение Конституционного Суда РФ правом проверки постановлений Пленумов Верховного Суда РФ не представляется необходимым, поскольку последние не имеют самостоятельного нормативного значения и представляют собой развитие положений определенных законов. В связи с этим имеющихся полномочий Конституционного Суда РФ по проверке конституционности законов в истолковании, данном в постановлениях Пленумов, вполне достаточно для нивелирования неконституционных положений таких постановлений. Более того, в рамках подобной проверки, по сути, проверяется и конституционность постановлений, что делает избыточным дополнительное нормативное регулирование данного вопроса.

Как видно из изложенного, Конституционный Суд России занимает достаточно активную позицию в вопросе о границах собственных полномочий, не ограничиваясь прямыми установлениями закона. Если в некоторых случаях «деликатного» толкования норм такая практика может быть признана оправданной, то в целом она вызывает вполне обоснованные нарекания правоведов с позиции необходимости соблюдения принципа разделения властей и недопустимости наделения суда неограниченными законотворческими полномочиями[14].

 

Евлоев И.М. Полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации

 

Полномочия конституционных (уставных)

судов субъектов Российской Федерации

 

Евлоев И.М.

судья Конституционного Суда Республики Ингушетия,

старший преподаватель Института экономики и правоведения (г.Назрань),

 

В статье проводится сравнение полномочий конституционных (уставных) судов разных субъектов Российской Федерации, выявляются нетипичные полномочия и проводится их анализ с точки зрения правовой природы органов конституционной юстиции и их места в системе разделения властей.

Ключевые слова: органы конституционной юстиции, конституционные (уставные) суды, полномочия конституционных судов, компетенция судов.

 

Основные полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации определены в статье 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», согласно которой эти органы создаются для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти соответствующего субъекта и органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации[1].

Пожалуй, только эти два момента не вызывают разночтение в разных субъектах РФ и закреплены в региональных законах. Но на этом единодушие заканчивается. Каждый регион самостоятельно определил объем полномочий соответствующего органа конституционной юстиции, причем этот объем значительно шире  закрепленного в названном федеральном конституционном законе. Субъекты, сформировавшие конституционные (уставные) суды в начале 90-х годов XX века, то есть до принятия данного закона, устанавливали их компетенцию, исходя из понимания нового федерального устройства России как предоставляющего почти полную самостоятельность, в том числе в вопросе формирования собственной судебной системы, и заимствуя опыт Конституционного Суда Российской Федерации.

В частности, Закон о Конституционном Суде  Республики Саха (Якутия) наделял суд правом рассмотрения дел о конституционности договоров, законов и нормативных актов Российской Федерации[2]. Конституционный Суд Республики Башкортостан был наделен правом решения вопросов об антиконституционности политических партий, ограничении их деятельности, запрещении и роспуске, даче заключения об утрате Президентом Республики Башкортостан способности исполнять свои обязанности. Подобные нормы постепенно исключались из правового поля после принятия Конституции Российской Федерации и вступления в силу названного Федерального конституционного закона.

Тем не менее, на сегодняшний день региональное законодательство отличается значительным разнообразием норм, касающихся компетенции конституционных (уставных) судов. Основанием для сохранения широкого спектра полномочий послужило Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2003 г. №103-О[3].

В связи с этим считаем вполне оправданным предлагаемое в юридической литературе деление полномочий конституционных (уставных) судов на основные и дополнительные, то есть прямо не указанные в законе о судебной системе[4]. Некоторые ученые предлагают классифицировать полномочия по критерию их распространенности: характерные для всех (или почти всех) субъектов Российской Федерации, характерные для ряда субъектов РФ и введенные в одном субъекте РФ. Этим группам даются разные наименования: типичные, нетипичные и эксклюзивные[5]; общие, особенные и отдельные[6].

Как правило, дополнительные полномочия региональных конституционных (уставных) судов по большей части дублируют нормы Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». В частности, законодатели девяти субъектов Российской Федерации уполномочили органы конституционной юстиции разрешать споры о компетенции. Если в восьми из них судами рассматриваются споры о компетенции между органами государственной власти, органами государственной власти области и органами местного самоуправления, а также органами местного самоуправления между собой, то по закону Чеченской Республики из этой категории исключены споры о компетенции между органами государственной власти республики. То есть рассмотрение таких споров возможно только в случае, если хотя бы одной из сторон спора является орган местного самоуправления.

Некоторые субъекты, изначально наделившие суд правом рассмотрения дел по спорам о компетенции, впоследствии отказались от этого подхода. В частности, изменения, исключающие право конституционных судов рассматривать дела этой категории, внесены в конституции или законы республик Коми и Марий Эл в 2001 году, Республики Ингушетия – в 2002 году. Связано это было со складывавшейся на тот момент практикой судов общей юрисдикции, которые по обращениям прокуроров признавали противоречащими федеральному законодательству соответствующие нормы региональных законов[7]. Однако после принятия названного Определения Конституционного Суда России №103-О этот процесс остановился и в законах остальных субъектов данные нормы сохранились.

В некоторых статьях Закона Республики Тыва содержится упоминание о рассмотрении дел по спорам о компетенции, но ни в статье 3 закона, устанавливающей полномочия Конституционный Суда республики, ни в Конституции республики нет норм, наделяющих суд правом рассмотрения этой категории дел. То есть в данном случае суд не вправе рассматривать дела по спорам о компетенции и имеет место обычная внутренняя несогласованность норм закона.

Среди специфических полномочий заслуживала внимания норма ныне утратившего силу Закона Челябинской области, предоставлявшая Уставному суду право предварительного контроля проектов законов о поправках в Устав области по обращению субъекта права законодательной инициативы в Законодательном Собрании области. Такая проверка согласно закону предполагала установление соответствия проекта Уставу по содержанию норм, по форме, с точки зрения разделения властей, а также с точки зрения полномочий органов государственной власти.

Аналогичное право предоставлено и Конституционному Суду Республики Саха (Якутия), но в несколько усеченном виде. В соответствии с республиканским законом проверка проводится не по существу вносимых изменений, а только с точки зрения соответствия законодательной процедуре конституционно установленного особого порядка внесения изменений и дополнений в Конституцию республики. Учитывая, что именно конституционным (уставным) судам предоставлено право толкования норм основных законов субъектов Российской Федерации, такое ограничение представляется не совсем оправданным. Целесообразно расширение этого полномочия с наделением суда правом оценки содержания таких проектов, во всяком случае, на предмет соответствия основам конституционного строя соответствующего субъекта  Российской Федерации.

Еще один вариант предварительного контроля содержится в законах Чеченской Республики и Республики Адыгея, которые к числу полномочий органов конституционной юстиции относят разрешение дел о конституционности проектов нормативных правовых актов, предлагаемых для вынесения на референдум. Схожие полномочия предоставлены Уставному Суду Калининградской области, который вправе по запросу уполномоченных лиц проверять соответствие Уставу области вопроса, выносимого на референдум.

Некоторые авторитетные ученые-юристы предлагают наделить региональные (уставные) суды правом предварительного контроля в полном объеме[8], то есть правом проверять проекты не только актов, вносящих изменения в Основной закон субъекта или выносимых на референдум, но и иных региональных законов. Однако в этом случае возникает вопрос, каким образом должен повести себя суд в случае поступления жалобы или запроса о проверке конституционности закона, на который в порядке предварительного нормоконтроля судом уже дано положительное заключение. Может ли такой запрос быть принят к рассмотрению, а если может, насколько объективно и беспристрастно суд подойдет к рассмотрению этого дела; не является ли такое предварительное решение предопределением позиции суда по делу?

В Республике Адыгея Конституционному Суду предоставлено право дачи заключений об одобрении пересмотра положений раздела I Конституции Республики Адыгея. В случае принятия Государственным Советом или Главой республики решения о необходимости пересмотра раздела «Основы конституционного строя» Основного закона республики, они обязаны направить в Конституционный Суд республики запрос о даче соответствующего заключения. При отрицательном решении суда положения указанного раздела не могут быть пересмотрены.

Такой подход с одной стороны обеспечивает стабильность основ конституционного строя республики, закрепляя более сложный механизм их изменения, и усиливает роль суда в системе разделения властей. Но в то же время данное полномочие не обязательно предполагает рассмотрение вопроса права. Неясно, на предмет чего должна проводиться такая проверка: соответствия Конституции Российской Федерации, уже действующим нормам Конституции Республики Адыгея, общепризнанным принципам права или иным требованиям? Фактически эта норма позволяет Конституционному Суду Республики Адыгея дать отрицательное заключение на проект и без правового обоснования, исходя из целесообразности и обоснованности таких изменений. Между тем, оценка целесообразности правовых норм – это не функция конституционного суда, да и вообще любого судебного органа[9].

Предназначение судов в целом заключается в осуществлении двух задач: отправление правосудия и участие в системе сдержек и противовесов. Одобрение пересмотра положений раздела I Конституции Республики Адыгея однозначно не входит в число полномочий, подпадающих под содержание понятия «отправление правосудия». В то же время его нельзя отнести и к элементу обеспечения баланса разных ветвей власти, поскольку речь идет не о создании правового барьера необоснованным действиям других властей, а о прямом вмешательстве в законотворческий процесс с правом его блокировки вне связи с правовой оценкой принимаемого акта.

Таким образом, возложение на суд подобных функций вряд ли может быть признано отвечающим юридической природе и предназначению органов конституционной юстиции. Да и усиление роли суда в этой ситуации является иллюзорным. Расширение полномочий судебного органа за счет несвойственных функций без учета его правовой природы в конечном итоге может привести лишь к размытию его компетенции и, как следствие, потере судом своего места в системе сдержек и противовесов.

Помимо перечисленных, имеет место возложение на конституционные суды и иных специфичных функций: проверка конституционности действий и решений глав регионов (Республика Татарстан, Чеченская Республика), дача заключения о нарушении Основного закона республики при принятии решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа (Республики Саха (Якутия)), проверка конституционности назначения и проведения референдума (Республика Адыгея) и т.д.

Подобный разброс полномочий конституционных судов, вводимых отдельными субъектами Российской Федерации, приводит к значительному расхождению в судебной практике, степени включенности суда в систему разделения властей и уровню защищенности прав граждан. В связи с этим для обеспечения относительного единообразия судебной практики и обеспечения равенства прав граждан, проживающих в различных субъектах России, необходимо принятие федерального закона о конституционных (уставных) судах, который устанавливал бы единые принципы функционирования и компетенции этих органов.

 

Евлоев И.М. Суды как катализатор совершенствования регионального законодательства

 

Суды как катализатор совершенствования

регионального законодательства

 

Евлоев Ильяс Муслимович,

судья Конституционного Суда Республики Ингушетия

 

 

По вопросу о влиянии высших судебных органов на развитие законодательства написано немало научных работ. Однако не менее значимой является и роль судов регионального уровня в совершенствовании нормативной базы соответствующих субъектов Российской Федерации.

Законодательство постоянно подвергается воздействию со стороны динамично меняющихся общественных отношений, что выражается в его непрерывном изменении. И суды, как одна из ветвей власти, неизбежно оказываются вовлеченными в этот процесс нормотворчества.

Как правило, роль судов заключается в том, что они подталкивают соответствующие органы государственной власти к внесению изменений в нормативные акты в тех случаях, когда такое изменение назрело, однако в силу политических или экономических причин уполномоченные органы не принимают необходимых мер. Уже сам факт возникновения судебного спора свидетельствует о нежелании нормотворца менять сложившееся положение вещей. И в этой ситуации суд выступает той силой, которая вопреки воле указанных органов способствует приведению нормативного правового акта в состояние, отвечающее общественному запросу.

Именно изменения, внесенные в законодательство на основании судебных актов, как правило, являются наиболее насущными и востребованными, поскольку суд выносит решение по инициативе заинтересованных лиц, полагающих, что дефективность определенной нормы нарушает их права или препятствует их реализации. Придя к выводу, что действующая норма содержит в себе угрозу нарушения прав граждан, и признавая ее незаконной, суд фактически инициирует изменение законодательства. Вследствие этого устраняются подобные нарушения, что отвечает закономерностям развития демократического общества. Не являются исключением и субъекты Северо-Кавказского федерального округа.

Так, решением Ставропольского краевого суда от 16 октября 2007 года признана противоречащей федеральному законодательству и недействующей норма Закона Ставропольского края от 25 ноября 2004 года «О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий», которая сужала перечень субъектов, имеющих право на получение мер социальной поддержки, и ограничивала их кругом лиц, являющихся пенсионерами или инвалидами. Суд отметил, что Закон Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» устанавливает в качестве единственного критерия для предоставления мер социальной поддержки наличие статуса реабилитированного лица, и установление субъектом Российской Федерации дополнительных требований ущемляет права граждан[1].

На основании этого решения в названный закон Ставропольского края внесено изменение, устраняющее выявленное судом нарушение и восстанавливающие права граждан. Как видно из этого примера, незаконная норма регионального закона действовала почти три года и без судебного вмешательства продолжала бы действовать и в дальнейшем в течение неопределенного времени.

Следующим положительным моментом судебного нормоконтроля является обеспечение единых подходов к регламентации общественных отношений на территории России. Суды максимально следуют тем позициям, который уже высказывались высшими судебными органами России, что ограничивает возможное проявление чрезмерного, противоречащего общей логике развития российского законодательства, нормотворчества со стороны региональных властей.

В подобных ситуациях вмешательство судебной власти является особо важно, так как выступает своего рода гарантом стабильного поступательного развития законодательства регионов в едином общероссийском правовом поле.

Стремление к единству правоприменительной практики в большей степени свойственно федеральным судам в силу своей включенности в единую систему, подчиненную вышестоящему суду (Верховному либо Высшему Арбитражному судам Российской Федерации). Однако и конституционные (уставные) суды в своих решениях не только апеллируют к позициям Конституционного Суда Российской Федерации, но и в той или иной степени соотносят проверяемые нормы с нормами федеральных законов, тем самым напрямую участвуя в процессе обеспечения единства правового пространства на территории России.

В своем Постановлении от 6 сентября 2011 года Конституционный Суд Республики Ингушетия со ссылкой на позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в многочисленных решениях, отметил, что оспариваемые положения Закона Республики Ингушетия «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности и должности государственной гражданской службы в Республике Ингушетия» не отвечают требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, основанным на конституционном принципе равенства всех перед законом и судом. При этом в обоснование своей позиции суд сослался не только на Конституцию Республики Ингушетия, но и на Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[2].

Важно и то, что в ряде случаев суды применяют как российское, так и международное законодательство. Как следствие, суд, давая оценку нормативному акту и указывая на положения международного акта, не только требуют от регионального законодателя устранить противоречия актам большей юридической силы, но и подвигают его на привнесение в нормативную базу соответствующего субъекта Российской Федерации общепризнанных норм права.

В основном такой подход характерен для конституционных (уставных) судов. К примеру, Конституционный Суд Республики Северная Осетия – Алания в Постановлении от 7 марта 2008 года №1-П по делу о проверке конституционности муниципального акта сослался на норму Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 года, согласно которой органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа[3].

Подобная практика судов способствует более широкой имплементации норм международного права во внутригосударственное право, что в свою очередь обеспечивает развитие регионального законодательства и в целом законодательства России в русле генезиса европейской и общемировой цивилизации с приверженностью соблюдению прав человека и гражданина.

Однако позитивная роль судов в совершенствовании законодательства выражается не только в вынесении решений, признающих нормативные акты недействительными, но и в самом наличии этих судов, в их деятельности, то есть в потенциальной возможности отмены незаконного нормативного акта. Зачастую одно только обращение в суд способствует тому, что органы государственной власти самостоятельно принимают меры, направленные на изменение  законодательства. Случаи опережающей, до принятия судом решения, корректировки нормативных правовых актов достаточно распространены и имеют место во многих субъектах России.[4]

Необходимо отметить и то, что в последнее время число актов, признанных судами несоответствующим федеральному законодательству, постепенно снижается, о чем свидетельствует проведенный некоторыми авторами анализ динамики рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных актов[5]. Исходя из этого, можно констатировать, что судебный нормоконтроль, наряду с деятельностью других органов, приносит свои плоды и приводит к заметному повышению качества региональных нормативных актов.

 

Евлоев И.М. Разграничение полномочий конституционных судов по рассмотрению споров о компетенции

 

Разграничение полномочий конституционных

судов по рассмотрению споров о компетенции

 

И.М. Евлоев

судья Конституционного Суда Республики Ингушетия,

ст. преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Института экономики и правоведения (г.Назрань)

 

В статье рассматривает вопрос соотношения полномочий Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по рассмотрению дел по спорам о компетенции между высшими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: споры о компетенции, органы конституционной юстиции, полномочия конституционных судов, Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды, разграничение полномочий.

 

I.M. Evloev

the Constitutional Court of the Republic of Ingushetia, judge,

Institute of Economics and Legal Science (Nazran’),

senior teacher of the Chair of State-Law Disciplines,

 

The article considers the relation of jurisdiction of the Constitutional Court of the Russian Federation and the constitutional (charter) courts of subjects of the Russian Federation to consider the cases of disputes on competence between the supreme bodies of state power of subjects of the Russian Federation.

Key words: disputes on competence, the bodies of constitutional justice, the powers of the constitutional courts, the Constitutional Court of the Russian Federation, the constitutional (charter) courts, differentiation of jurisdiction.

 

Конституционным Судом Республики Ингушетия в связи с необходимостью уточнения компетенции суда были разработаны проекты законов о внесении поправок в Конституцию Республики Ингушетия и республиканский закон о Конституционном Суде.  В ходе обсуждения проектов, в том числе с участием представителей конституционных (уставных) судов других регионов, были получены предложения и замечания по отдельным нормам. В частности, дискуссию вызвал, казалось бы, простой вопрос о наделении Конституционного Суда Республики Ингушетия полномочием по рассмотрению споров о компетенции между органами государственной власти Республики Ингушетия.

Неоднозначность в этом вопросе обусловлена тем, что в соответствии с частью 3 статьи 125 Конституции России Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. На проблему конкурирующих полномочий Конституционного Суда Российской Федерации и региональных конституционных (уставных) судов по разрешению споров о компетенции между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации ранее обращалось внимание в юридической литературе [13, с.632]. Попытка исключить конкуренцию была предпринята лишь в законе о Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики, в котором предусмотрено, что Конституционный Суд республики разрешает споры о компетенции между органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, «если спор не подлежит рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации».

Для разрешения этой коллизии следует определить, в какой части подобные споры относятся к компетенции Конституционного Суда России, а в какой – к полномочиям органов региональной конституционной юстиции. Судебная практика не дает ответа на этот вопрос. Конституционный Суд России не рассматривал дел указанной категории, если не считать единственное Определение от 8 июня 2000 года №90-О [1], которым отказано в принятии к рассмотрению ходатайства Московской областной думы о разрешении спора с Московской городской думой. В практике региональных судов такие споры разрешались лишь Конституционным Судом Республики Бурятия, который неоднократно выносил решения по спорам между Президентом и Народным Хуралом республики [4], между Правительством и Народным Хуралом республики [5].

В основном, юристы сходятся во мнении, что споры между органами государственной власти субъекта РФ, в том числе между высшими органами власти, подлежат рассмотрению в конституционном (уставном) суде соответствующего субъекта, и их возложение на Конституционный Суд РФ обусловлено лишь отсутствием органов конституционной юстиции в большинстве российских регионов [7; 11]. Высказывается и позиция о том, что такой спор первично подведомственен конституционному (уставному) суду субъекта Федерации и если спорящие стороны непосредственно обратились в Конституционный Суд Российской Федерации с заявлениями о рассмотрении подобного рода дел, то последний должен, основываясь на п. 3 ч. 1 ст. 93 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», отказать в рассмотрении ходатайства [8; 10].

Наконец, некоторые ученые считают, что в п. «в» ч. 3 ст. 125 Конституции РФ речь идет только о компетенционных спорах, возникающих между высшими государственными органами различных субъектов РФ [12, с.534; 14, с.452]. В обоснование данного довода Г.А. Гаджиев отмечает, что в противном случае, КС РФ, разрешая споры о компетенции между высшими государственными органами одного субъекта РФ, должен был бы руководствоваться не Конституцией РФ, а конституциями и уставами субъектов РФ, что противоречит Конституции РФ. Исходя из этого, делается вывод, что рассмотрение таких споров входит в компетенцию конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Есть и противники такого подхода, которые отвергают идею первичной подведомственности конституционным (уставным) судам субъектов РФ споров о компетенции между высшими органами государственной власти субъектов Федерации, и считают, что споры, связанные с применением норм Конституции Российской Федерации, должны разрешаться исключительно Конституционным Судом [15].

Для начала рассмотрим подведомственность соответствующих споров Конституционному Суду России. В соответствии с пунктом 1 части первой статьи 93 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» ходатайство органа государственной власти допустимо, если оспариваемая компетенция определяется Конституцией Российской Федерации. В Конституции России не так много норм, касающихся полномочий органов государственной власти субъектов РФ. В первую очередь, это положения статей 72, 73 Конституции Российской Федерации, которые определяют в целом предметы ведения субъектов Российской Федерации и не разграничивают полномочия между различными органами власти одного субъекта России. Непосредственно полномочия региональных законодательных или исполнительных органов власти закрепляются всего в нескольких нормах Конституции. В частности, напрямую в Конституции Российской Федерации определены следующие полномочия законодательных органов субъектов РФ:

-   принятие устава субъекта Российской Федерации (статья 66),

-   право законодательной инициативы в Государственной Думе (статья 104),

-   право обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании Конституции России (статья 125),

-   внесение и одобрение поправок в Конституцию Российской Федерации (статьи 134 и 136).

Статья 78 наделяет органы исполнительной власти субъектов РФ правом передавать часть своих полномочий федеральным органам исполнительной власти по соглашению с ними. Наконец, статья 95 Конституции предусматривает право законодательного и исполнительного органов субъекта РФ наделять полномочиями членов Совета Федерации от соответствующего субъекта РФ. Таким образом, не совсем правы те ученые, которые ссылаются на отсутствие в Конституции указания на полномочия конкретных высших органов государственной власти субъектов РФ [6; 14, с.454]. А значит, весьма спорным с точки зрения действующего законодательства является и основанное на этом посыле утверждение о том, что к ведению Конституционного Суда Российской Федерации относятся только споры между высшими органами государственной власти разных субъектов.

Перечисленные выше полномочия региональных органов органически вытекают из их правовой природы, в связи с чем сложно представить себе ситуацию, в которой возможен спор между высшими органами государственной власти одного субъекта по этим полномочиям. Например, может ли у законодательного органа субъекта РФ возникнуть необходимость спорить о компетенции с высшим должностным лицом или высшим органом исполнительной власти того же субъекта РФ в результате внесения последними в Государственную Думу законопроекта в порядке законодательной инициативы. Даже если предположить, что орган исполнительной власти субъекта РФ пойдет на подобное прямое нарушение требований статьи 104 статьи Конституции России, Государственная Дума просто не примет к рассмотрению подобный законопроект.

Однако, это всего лишь допущение, а на практике возможна любая ситуация. И если возникнет спор по одному из перечисленных полномочий, он будет подведомственен Конституционному Суду России. Из этого можно было бы сделать вывод, что конституционные (уставные) суды субъектов РФ не могут принимать их к своему производству, что согласуется с позицией Конституционного Суда России, изложенной в Определении по делу по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», в котором суд указал, что дела, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации как судам, входящим в судебную систему Российской Федерации, неподведомственны [3].

Но подведомственность названной категории дел Конституционному Суду России отнюдь не означает, что стороны не могут в споре о той же компетенции ссылаться на аналогичные статьи конституции (устава) соответствующего субъекта РФ и, соответственно обратиться в региональный конституционный (уставный) суд. То есть спор о компетенции, как и любой иной спор, рассматриваемый в рамках конституционного судопроизводства, может быть предметом рассмотрения как Конституционного Суда Российской Федерации, так и конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации в зависимости от того, какой акт (Конституция РФ или основной закон субъекта РФ) будет заявлен обратившейся в суд стороной в качестве мерила оценки. Исходя из этого, представляются излишне категоричными обе крайние точки зрения: как признающие рассмотрение компетенционных споров между высшими органами государственной власти субъектов РФ исключительным полномочием Конституционного Суда России, так и относящие этот вопрос к «первичному» ведению региональных органов конституционной юстиции.

При рассмотрении данного вопроса следует учесть еще один нюанс - норму, закрепленную в пункте 3 части 1 статьи 93 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которой ходатайство органа государственной власти о разрешении спора о компетенции допустимо, если спор не был или не может быть разрешен иным способом. Данная формулировка вызывает несколько вопросов, на которые закон не дает ответа. Во-первых, что считать иным способом: любой способ, включая судебный, как полагают некоторые авторы [9, с.499; 12, с.536], или только внесудебные механизмы, например, согласительные процедуры, проводимые Президентом России? Во-вторых, должен ли этот способ быть закреплен в Конституции России, в федеральном законе или возможно его закрепление в законодательстве субъектов? Ответы на них позволили бы разрешить основной в рассматриваемом контексте вопрос: является ли основанием для отказа в принятии ходатайства к рассмотрению Конституционным Судом РФ необращение заявителя в региональный конституционный суд при наличии в законодательстве субъекта РФ соответствующей нормы? И наоборот, обязан ли конституционный (уставный) суд субъекта РФ рассматривать дело по спорам о компетенции между высшими органами власти данного региона до подачи соответствующего ходатайства в Конституционный Суд России?

Частичное разъяснение этих положений содержится в вышеуказанном Определении Конституционного Суда РФ от 08.06.2000 №90-О, которым отказано в принятии ходатайства о разрешении спора о компетенции со ссылкой на необходимость обращения к Президенту Российской Федерации в порядке, установленном статьей 85 Конституции Российской Федерации, для проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между органами. В Определении о разъяснении этого решения суд прямо указал, что необходимым условием допустимости ходатайства является использование всех возможностей разрешения спора иным способом [2]. Понятие «все возможности» согласно элементарным правилам логики охватывает и возможность разрешения спора в региональном органе конституционной юстиции. Если следовать этой логике, рассмотрение дела в конституционном (уставном) суде субъекта РФ является обязательным для обращения в Конституционный Суд России.

Но есть и соображения противоположного характера. Во-первых, в рамках существующей системы (а вернее, ее отсутствия) конституционной юстиции полномочия федерального и региональных конституционных судов не пересекаются. Как отмечено выше, общим мерилом для Конституционного Суда Российской Федерации выступает Конституция России, и соответственно, он рассматривает споры о компетенции, закрепленной в Конституции РФ, тогда как в региональных судах объектом оценки является компетенция, закрепленная в конституциях (уставах) субъектов РФ. То, что оспаривается компетенция, вытекающая одновременно из Конституции России и основного закона субъекта РФ, не должно служить препятствием для самостоятельного определения заявителем, по какому основанию осуществлять оспаривание, и, следовательно, в какой суд обращаться.

А во-вторых, включение конституционного (уставного) суда в качестве предварительного звена для рассмотрения дела в ином суде противоречит его правовой природе как самостоятельного судебного органа, который принимает по спорам решения, имеющие окончательный характер. Одно дело – допускать возможность проверки на предмет соответствия Конституции РФ нормативного акта, ранее признанного несоответствующим конституции (уставу) субъекта РФ, что Конституционный Суд России неоднократно признавал приемлемым, и совсем другое – встраивать органы региональной конституционной юстиции в качестве обязательного элемента процедуры, предшествующей обращению в Конституционный Суд России. В отсутствие единой системы конституционной юстиции такой подход безоснователен.

Таким образом, рассматриваемый пункт 3 части 1 статьи 93 закона также не предполагает обязательного первичного рассмотрения спора о компетенции между высшими органами государственной власти субъекта Российской Федерации в региональном конституционном суде. Полагаем, что в отсутствие необходимой ясности в федеральном законодательстве или же однозначно выраженной позиции Конституционного Суда Российской Федерации подобные дела в зависимости от основания оспаривания могут быть рассмотрены как федеральным, так и региональными органами конституционной юстиции. В связи с этим в настоящее время представляется излишним включение в региональный закон положения о том, что споры о компетенции рассматриваются конституционным (уставным) судом соответствующего субъекта только в случае, если такой спор не подлежит рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации.

В перспективе же федеральному законодателю следует в законе о Конституционном Суде РФ уточнить соответствующие нормы. И здесь наиболее логичным и обоснованным представляется подход, согласно которому споры между высшими органами государственной власти разных субъектов Российской Федерации должны быть подведомственны Конституционному Суду России, а споры между органами одного субъекта – конституционному (уставному) суду соответствующего субъекта.

 

Библиографический список

 1.Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 года №90-О // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

2.Определение Конституционного Суда РФ от 14.12.2000 №245-О // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

3.Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2003 №103-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. №4.

4.Постановления Конституционного Суда Республики Бурятия от 15.03.2001, от 19.04.2001, Определения от 09.06.2000, от 19.06.2000, Заключение от 10.06.1997 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: сводное региональное законодательство.

5.Постановления Конституционного Суда Республики Бурятия от 07.07.2004, от 30.03.2005 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: сводное региональное законодательство.

6.Батяев А.А. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (постатейный) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 2006.

7.Брежнев О.В. Споры о компетенции между органами власти как объект судебного конституционного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2005. №4. С.35-37.

8.Буранов З.М. Институционализация судебной власти в субъектах Российской Федерации (на примере Кабардино-Балкарской Республики) // Мировой судья. 2008. №10. С.5-7.

9.Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2005. 592 с.

10.Гатауллин А.Г. Взаимодействие конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации. Проблемы правовой коллизии // Российский судья. 2007. №9. С.45-48.

11.Гончаров В.В., Пефтиев И.И. О некоторых вопросах определения роли конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации в укреплении системы государственной власти в стране // Российский судья. 2010. №6. С.8-12.

12.Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» (постатейный) / Ю.А. Андреева, В.В. Балытников, Н.С. Бондарь и др.; под ред. Г.А. Гаджиева. М.: Норма, Инфра-М, 2012. 672 с.

13.Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный) / М.П. Авдеенкова, А.Н. Головистикова, Л.Ю. Грудцына и др.; рук. авт. кол. Ю.А. Дмитриев, науч. ред. Ю.И. Скуратов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Статут, 2013. 688 с.

14.Мазуров А.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. М.: Частное право, 2009. 576 с.

15.Умнова (Конюхова) И.А., Степаненко А.С. Легитимность конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в контексте их защиты органами конституционного контроля в Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2011. №4. С.23-29.

 

* Источник публикации:

Материалы II Всероссийской с международным участием научно-практической конференции «Актуальные теоретические и практические вопросы развития юридической науки: общегосударственный и региональный аспекты» / отв. ред. Д. В. Носов. Пермь: Зап.-Урал. ин-т экономики и права. 2015. №1. С. 102-111.

Евлоев И.М. Классификация судебного нормоконтроля: некоторые аспекты

 

Классификация судебного нормоконтроля:

некоторые аспекты

 

Евлоев И.М., судья Конституционного Суда Республики Ингушетия, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Института экономики и правоведения (г. Назрань)

 

В статье исследуются вопросы классификации судебного нормоконтроля на абстрактный и конкретный, а также прямой и косвенный. На основании анализа судебной практики и научных публикаций рассматривается соотношение этих понятий и критерии их классификации.

Ключевые слова: судебный нормоконтроль, критерии классификации нормоконтроля, суды, судопроизводство, формы нормоконтроля, абстрактный нормоконтроль, конкретный нормоконтроль, прямой и косвенный нормоконтроль.

 

Evloev I.M. Some nuances of classification of judicial compliance assessment

The article investigates the issues of the classification of judicial compliance assessment on the abstract and the concrete, as well as direct and indirect. Based on the analysis of judicial practice and scientific publications considered the relationship between these concepts and the criteria for their classification.

Key words: judicial compliance assessment, compliance assessment forms, classification criteria of the compliance assessment, courts, legal proceedings, abstract normative control, concrete normative control, direct or indirect normative control.

 

Несмотря на многочисленные исследования по вопросу классификации судебного нормоконтроля, некоторые моменты нуждаются в уточнении. И в первую очередь следует обратить внимание на прочно вошедшие в российскую правовую действительность классификации нормоконтроля на прямой и косвенный, а также на абстрактный и конкретный.

В отношении прямого и косвенного контроля все чаще применяют термины «непосредственный» и «опосредованный». Некоторые авторы для этих же целей используют деление на целевой и инцидентный нормоконтроль[1]. Первая форма заключается в том, что суд непосредственно проверяет оспариваемый нормативный акт на предмет его соответствия нормативному правовому акту более высокого уровня, то есть проверка нормативного акта обусловлена обращением уполномоченного субъекта о такой проверке, а целью самого судебного дела выступает оценка соответствующего акта.

В случае с косвенным (опосредованным) нормоконтролем суд при разрешении конкретных дел, выявив несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение на основании последнего. То есть косвенный контроль возникает в рамках дела, не связанного с оспариванием акта, проверка которого проводится.

Если опосредованный нормоконтроль носит эпизодический характер и реализуется в рамках рассмотрения любого судебного дела, то непосредственный обладает самостоятельной процессуальной формой и изначально направлен на проверку нормативных актов, а не является дополнительной вынужденной мерой для надлежащего осуществления традиционного правосудия.

В юридической литературе достаточно часто непосредственный нормоконтроль именуется абстрактным, а опосредованный - конкретным[2]. Однако с такой позицией вряд ли можно согласиться: классификация нормоконтроля на абстрактный и конкретный осуществляется по несколько иным критериям. Кроме того, подобное смешение классификаций приводит к невозможности отнести ряд дел, в рамках которых осуществляется нормоконтроль, к одной из существующих категорий в чистом виде. Например, является ли непосредственным/абстрактным или опосредованным/конкретным нормоконтроль, осуществляемый Конституционным Судом России и конституционными (уставными) судами субъектов РФ по жалобе граждан или запросу суда. Ведь в этих делах суд, безусловно осуществляя проверку в форме прямого нормоконтроля, одновременного осуществляет контроль конкретный, а не абстрактный. 

Попытка «примирить» эти противоречия содержится в работе Е.К.Замотаевой, которая вводит понятие «смешанного нормоконтроля», содержащего признаки абстрактного и конкретного. В итоге выдвигается предложение о замене существующей классификации делением на «непосредственный», «опосредованный» и «смешанный»[3], которое вызвало обоснованную критику[4]. Действительно подобное расширение терминологии становится излишним, если разобраться с критериями классификации. Необходимо установить, какие критерии положены в основу деления на абстрактный и конкретный нормоконтроль, а какие  - на прямой и косвенный.

В судебной практике содержится ряд несколько отличающихся определений абстрактного нормоконтроля, под которым понимается поверка нормативного акта вне связи с:

1)   каким-либо конкретным делом[5];

2)   принятым решением по конкретному делу[6];

3)   рассмотрением спора между конкретными субъектами[7];

4)   конкретным делом, в котором судом в определенной юрисдикционной процедуре разрешается затрагивающий права и свободы заявителя вопрос на основе норм соответствующего закона[8];

5)   защитой каких-либо субъективных прав заявителя[9];

6)   применением или возможностью применения оспариваемых положений в конкретном деле[10].

Если в первых четырех определениях речь идет о связи (точнее, ее отсутствии) проводимой проверки с наличием конкретного дела, то в пятом случае акцент переносится на защиту субъективных прав, а в шестом – на применение оспариваемых норм.

Схожие подходы наметились и в юридической литературе. В большинстве случаев под абстрактным нормоконтролем понимают проверку нормативного акта вне связи с рассмотрением конкретного дела[11] или с конкретным спором[12]. Другие авторы характеризуют абстрактный контроль как проверку нормативного акта: в отрыве от защиты субъективных прав[13], безотносительно к спору о защите субъективных прав каких-либо заинтересованных лиц[14], независимо от того, нарушены ли права и законные интересы заявителя оспариваемым нормативным правовым актом[15]. Наконец, третья позиция исходит из отсутствия связи нормоконтрольной деятельности с применением оспариваемых актов[16].

При этом, как известно, связь с конкретным делом в качестве основания для обращения в суд в большей степени характерна для конституционного судопроизводства, в рамках которого при обращении в порядке конкретного нормоконтроля обязательно наличие рассмотренного (или рассматриваемого, если обращается суд) дела, в котором оспариваемый акт применен (подлежит применению). В судах общей юрисдикции обращение допустимо в случае нарушения либо возможного нарушения прав и свобод заявителей: согласно статье 251 ГПК РФ гражданин или организация вправе оспорить нормативный акт, если считают, что им нарушаются их права и свободы. Такое «возможное нарушение прав» в судебной практике трактуется достаточно широко: с соответствующим заявлением в суд фактически вправе обратиться любой гражданин, относящийся к категории, в отношении которых распространяет свое действие оспариваемое нормативное положение[17].

При таких расхождениях необходимо выделить нечто общее, что позволило бы провести границу между абстрактным и конкретным нормоконтролем, как в конституционном, так и административном судопроизводстве. Таким общим знаменателем является реальное или возможное применение оспариваемой нормы в отношении заявителя, влекущее нарушение его прав. В конституционном судопроизводстве для осуществления конкретного нормоконтроля оспариваемое нормативное положение должно быть применено или подлежать применению в конкретном деле с участием заявителя, чем нарушаются его конституционные права, в административном судопроизводстве – быть применено или содержать в себе потенциальную возможность применения в отношении заявителя, что также повлечет (может повлечь) нарушение его прав.

Таким образом, критерием классификации нормоконтроля на абстрактный и конкретный является содержащее в себе угрозу нарушения прав применение или возможность применения оспариваемого нормативного положения в отношении заявителя[18]. Такой подход позволяет отнести деятельность судов общей юрисдикции по проверке нормативных актов по обращениям граждан к конкретному нормоконтролю. Правда, ряд ученых делает вывод, что оспаривание нормативных актов в порядке главы 24 ГПК РФ представляет собой абстрактный нормоконтроль «в отличие от которого конкретный нормоконтроль осуществляется судами при рассмотрении конкретных дел»[19] (не совсем понятно, что в данном контексте авторы понимают под термином «конкретное дело», поскольку здесь явно речь не идет об ином конкретном деле, рассматриваемом отдельно от нормоконтрольного, как в указанных выше определениях). При рассмотрении ситуации под таким углом зрения мы неизбежно приходим к необходимости дальнейшего разделения абстрактного нормоконтроля, осуществляемого, к примеру, по заявлениям прокуроров, и осуществляемого по заявлениям граждан, поскольку первом случае прокурор, в отличие от граждан, не связан необходимостью учитывать возможность нарушения оспариваемым нормативным актом субъективных прав конкретных лиц. Следовательно, в административном судопроизводстве придется выделять «абсолютно абстрактный» и «относительно абстрактный» нормоконтроль. Естественно, такое приумножение сущностей лишено всякой необходимости.

Теперь, определившись с критерием разграничения абстрактного и конкретного нормоконтроля, вернемся к соотношению этих понятий с непосредственным и опосредованным контролем. Итак, абстрактный нормоконтроль предполагает рассмотрение дела по заявлению определенного лица об оспаривании нормативного правового акта независимо от фактического применения или возможности применения этого акта в отношении него. Что же касается непосредственного нормоконтроля, то здесь, как мы выше определились, учитывается не связь проводимой проверки с иным делом, с нарушением прав заявителя или применением оспариваемого акта в иных правоотношениях, а ее связь с рассматриваемым делом в целом. Непосредственным нормоконтролем признается проверка акта, проводимая в ходе дела, специально инициированного для такой проверки.

Такое же различие между конкретным и косвенным (опосредованным) нормоконтролем. Если конкретный нормоконтроль предполагает проверку нормативного акта в связи с его применением или возможностью применения в отношении заявителя, то опосредованный означает проверку акта, применяемого в деле, инициированном по иному поводу, а не в связи с необходимостью оценки данного акта. Иными словами, косвенный контроль обусловлен наличием рассматриваемого дела, не являющегося нормоконтрольным, но завершение рассмотрения которого невозможно без разрешения в этом же деле вопроса о соответствии применяемого нормативного акта иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу.

Как видим, указанные определения находятся совершенно в разных плоскостях и каждое из них подразумевает свое собственное содержание, а их классификация осуществляется по совершенно разным критериям. Любой абстрактный нормоконтроль является непосредственным (прямым), но не любой непосредственный является абстрактным: он может осуществляться и по жалобам граждан о нарушении их прав применением оспариваемого акта. Точно так же конкретный нормоконтроль осуществляется как в форме прямого, так и в форме косвенного контроля.

Схематически соотношение указанных видов можно изобразить следующим образом:

Таким образом, критерием разграничения абстрактного и конкретного нормоконтроля является содержащее в себе угрозу нарушения прав реальное или возможное применение оспариваемого нормативного положения в отношении заявителя, а критерием для деления судебного нормоконтроля на прямой и косвенный – соотношение проводимой судом проверки нормативного акта с рассматриваемым делом, в рамках которого эта проверка проводится. Этот подход позволяет не смешивать указанные понятия и исключает необходимость формулирования дополнительных видов контроля, содержащих отдельные элементы уже существующих.

 

Евлоев И.М. Оспаривание в конституционных (уставных) судах актов прямой демократии

 

Оспаривание в конституционных (уставных) судах

актов прямой демократии

 

Евлоев Ильяс Муслимович,

судья Конституционного Суда Республики Ингушетия,

старший преподаватель Института экономики и правоведения (г.Назрань)

e-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра. ">evlo@mail.ru

                         

Недостаточная урегулированность в действующем законодательстве сферы судебного оспаривания решений, принятых на референдумах, вызывает ряд вопросов. Пробельными в этой части являются как гражданский и арбитражный процессуальные законы, так и законодательство о конституционных (уставных) судах.

Региональное законодательство о конституционных (уставных) судах не содержит норм, регламентирующих вопросы проверки решений, принятых на референдуме, на предмет соответствия основным законам субъектов Российской Федерации. Обусловлено это, в первую очередь, тем, что региональные нормы по большей части заимствованы из Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», который также не относит к полномочиям суда проверку конституционности актов прямой демократии. Лишь в 2014 году этот закон в целях устранения коллизии с законом о референдуме дополнен нормой, возлагающей на суд полномочия по проверке на соответствие Конституции России вопроса, выносимого на референдум Российской Федерации.

В редких случаях законы субъектов допускают проверку соблюдения процедуры проведения референдума либо вопроса, выносимого на референдум. Такие нормы приняты в четырех регионах. В частности, возможность проверки конституционным судом установленного порядка реализации инициативы проведения регионального или местного референдума и конституционности вопросов, выносимых на референдум, была закреплена в 2001 году в Конституции Республики Адыгея, а 2002 году - в Законе «О Конституционном Суде Республики Адыгея»[1]. Впоследствии данная норма в такой же редакции воспроизведена в законе о Конституционном Суде Чеченской Республики.

Уставный Суд Калининградской области наделен полномочием по проверке соответствия Уставу области вопроса, выносимого на областной референдум. Наконец, в Республике Саха (Якутия) конституционный суд по запросу органа государственной власти, принимающего решение о назначении республиканского референдума, дает заключение о соответствии Конституции республики назначения и проведения республиканского референдума.

Норма об осуществлении Конституционным судом республики предварительного контроля вопросов, выносимых на референдум, содержалась в законах Республики Дагестан «О референдуме в Республике Дагестан» 1997 и 2001 годов. Во исполнение этой нормы Конституционный Суд Республики Дагестан в 1998 году рассмотрел дело о проверке соответствия Конституции Республики Дагестан вопроса о введении должности Президента Республики Дагестан, предполагаемого вынести на республиканский референдум[2]. Однако в ныне действующем Законе республики 2005 года такое положение уже не содержится.

Таким образом, только в трех субъектах России органам конституционной юстиции предоставлено право оценивать выносимый на референдум вопрос на соответствие основному закону данного субъекта. Полномочие конституционного (уставного) суда по проверке уже принятого на референдуме акта прямо не предусмотрено ни в одном регионе.

Вместе с тем, формулировки региональных законов позволяют отнести некоторые нормативные акты, принятые на референдумах, к предмету рассмотрения органов конституционной юстиции. Практически в законодательстве всех субъектов России суды наделены правом проверки конституционности законов соответствующих субъектов. Следовательно, законы, принятые на референдуме, могут выступать объектом конституционного контроля. Исключением являются лишь Свердловская область, где Уставный суд проверяет только законы и иные правовые акты, принятые органами государственной власти области, и Республика Саха (Якутия), допускающая проверку не законов, а «нормативных правовых актов Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)».

Кроме того, ряд субъектов Российской Федерации допускает судебную проверку уставов муниципальных образований. Такие нормы содержатся в законах республик Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Марий Эл, Саха (Якутия) и Тыва. Поскольку до принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уставы многих муниципальных образований принимались на референдумах, такие уставы, сохраняющие свое действие, в перечисленных республиках могут быть оспорены в конституционных судах. Так, Постановлением Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 3 февраля 2003 года №1-П признана несоответствующей Конституции республики норма принятого на референдуме Устава муниципального образования «Мегино-Кангаласский улус»[3].

В законодательстве остальных регионов речь идет лишь о проверке нормативных актов органов местного самоуправления, то есть акты, принятые непосредственно населением, не могут быть оспорены в конституционный (уставный) суд.

В целом, представляется оправданным наделение конституционных (уставных) судов полномочием по предварительному конституционному контролю за вопросами, выносимыми на референдум, и последующему контролю за принятыми на референдуме нормативными правовыми актами.

Отчасти обоснованным в этой связи выглядит высказанное в юридической литературе предложение о закреплении в числе полномочий региональных органов конституционной юстиции проверки конституционности проектов нормативных актов, предлагаемых для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации[4]. Однако этот вариант нуждается в двух уточнениях. Во-первых, учитывая особый статус решений, принимаемых на референдумах, целесообразно включить в предмет предварительного конституционного контроля наряду с решениями, выносимыми на региональный референдум, также решений, планируемых для вынесения на местные референдумы.

Во-вторых, по нашему мнению, проверке должны подвергаться не проекты нормативных актов, а вопросы, выносимые на референдум. Обусловлено это с одной стороны тем, что на референдум могут быть вынесены решения нормативного характера, не оформленные в виде нормативного правового акта. А с другой – оценка проекта нормативного акта в полном объеме, с необходимостью анализа всех содержащихся в нем норм, обязывает суд проявлять несвойственную ему инициативность, формулируя предмет и основания требований (применительно к каждой проверяемой норме), что не отвечает правовой природе органов судебной власти.

Что же касается нормативного акта, принятого на референдуме, то он (или его часть) может быть предметом последующего конституционного контроля, что обусловлено высшей юридической силой Основного закона субъекта Российской Федерации по отношению к остальным нормативным актам данного субъекта, в том числе и принятым на референдуме.

В связи с изложенным, целесообразно внести соответствующие изменения в региональные законы о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации, наделив суды указанными полномочиями.

 

Евлоев И.М. Совершенствование судебного нормоконтроля и его перспективы в свете объединения высших судов

 

Совершенствование судебного нормоконтроля

и его перспективы в свете объединения высших судов

 

Евлоев Ильяс Муслимович

судья Конституционного Суда Республики Ингушетия, старший преподаватель Института экономики и правоведения (г.Назрань),

 

Статья посвящена вопросам разграничения подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов между судами общей юрисдикции и арбитражными судами и перспективам определения подведомственности в свете объединения Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ.

Ключевые слова: судебный нормоконтроль, оспаривание нормативных правовых актов, подведомственность, объединение судов, суды общей юрисдикции, арбитражные суды.

 

Improving of judicial compliance assessment and its prospects in light of the association of higher courts

Evloev Ilyas Muslimovich, Judge of the Constitutional Court of the Republic of Ingushetia, Senior Lecturer, Institute of Economics and Law in Nazran,

e-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра. .

 

The article considers the issues of the delineation of jurisdiction in cases about contestation of regulatory acts between the courts of general jurisdiction and arbitration courts and the prospects for determining jurisdiction in light of the association of the Supreme Court and the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation.

Key words: judicial compliance assessment, contestation of regulatory acts, jurisdiction, association of courts, courts of general jurisdiction, arbitration courts.

 

Вопросы разграничения полномочий между судами общей юрисдикции и арбитражными судами в сфере нормоконтроля обсуждаются достаточно давно. И в последнее время в связи с процессом объединения Верховного и Высшего Арбитражного Суда[*] эти споры активизировались. Высказываются две диаметрально противоположные точки зрения. Одни авторы полагают, что в объединенной системе судов должно быть единое административное судопроизводство, другие считают целесообразным сохранить разграничение полномочий между судами общей и арбитражной юрисдикции. Сторонники первой позиции делают упор на необходимости выработки единой практики по таким делам и утверждают, что «существование двух параллельных систем их рассмотрения (суды общей юрисдикции и арбитражные суды) явно не способствуют защите интересов как граждан, так и юридических лиц, вышедших один на один со всемогущими администраторами»[1]. По мнению второй стороны, исключение из подведомственности арбитражных судов дел об оспаривании нормативных правовых актов в сфере экономической деятельности повлияет в негативную сторону на защищенность бизнеса, поскольку «в арбитражных судах уже сложилась практика эффективного и объективного рассмотрения таких дел»[2]. Кроме того, существует мнение, что административное судопроизводство следует передать конституционным (уставным) судам, поскольку дела, вытекающие из публичных административно-правовых отношений, по своей правовой природе больше относятся к конституционному, чем административному, судопроизводству[3].

За прошедшие чуть более десяти лет соотношение полномочий судов общей и арбитражной юрисдикции в этой сфере менялись несколько раз и весьма кардинально. И каждый раз такое изменение вызывало шквал критики, со стороны как представителей судебной системы, так и ученых и юристов-практиков. Наглядным примером того, что с определением подведомственности не все ладно, стало Постановление Европейского Суда по правам человека от 22.12.2009 по делу Безымянной против Российской Федерации, в котором суд констатировал нарушение самого существа права заявительницы на суд[4]. Дело, хоть и не касалось вопросов судебного нормоконтроля, но в очередной раз привлекло внимание к несовершенству законодательства по вопросу разграничения полномочий между судами.

Учитывая принцип универсальной подведомственности дел судам общей юрисдикции, изменение компетенции судов проще проследить по динамике развития арбитражного процессуального законодательства. Изначально Арбитражный процессуальный кодекс 1992 года наделил арбитражные суды только правом косвенного нормоконтроля: установив несоответствие нормативного правового акта законодательству, суд должен был принять решение на основании этого законодательства. Возможность  прямого нормоконтроля предусматривалась отдельными законами, например, статьей 13 Федерального закона от 14.04.1995 №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»[5], статьей 138 Налогового кодекса РФ[6].

Арбитражный процессуальный кодекс РФ 2002 года предусмотрел возможность оспаривания в арбитражном суде нормативных актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. В постановлениях Пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.12.2002 №11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»[7] и Верховного Суда РФ от 29.11.2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» [8] было дано разъяснение о том, что дела указанной категории подлежат рассмотрению в арбитражном суде, если арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела.

Несмотря на такой единодушный в целом подход, на практике стали возникать многочисленные разногласия. Примером таких разночтений закона стала позиция судов по вопросу оспаривания нормативных актов муниципальных органов. Верховный Суд РФ в Обзоре законодательства и судебной практики за четвертый квартал 2004 года сделал вывод, что отсутствует федеральный закон, относящий рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления к подведомственности арбитражных судов, в связи с чем эта категория дел подлежит рассмотрению судами общей юрисдикции независимо от субъекта обращения[9]. В то же время, по мнению Высшего Арбитражного Суда РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, к компетенции арбитражных судов, «если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права и законные интересы организаций или граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности»[10].

Естественно, подобные расхождения в позициях высших судебных органов не лучшим образом отражались на эффективности правосудия и авторитете судебной власти в целом. Корректировки законодательства были неизбежны, и в 2010 году законодатель определил конкретный, более расширенный перечень сфер деятельности, нормоконтроль в которых подведомственен арбитражным судам[11]. В статью 29 АПК РФ были внесены изменения, предусматривающие, что арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов в конкретных сферах деятельности, перечень которых был достаточно широким.

При этом в отличие от общего правила, по делам этой категории законодатель окончательно отказался от такого критерия определения подведомственности дел как субъектный состав, предусмотрев, что дела указанной категории подлежат рассмотрению арбитражным судом независимо от того, являются ли заявителями организации, индивидуальные предприниматели или граждане. Эта новелла вызвала критику многих юристов, прежде всего представителей системы судов общей юрисдикции. В частности, звучали упреки в том, что «проверка законности нормативных правовых актов фактически полностью изъята у судов общей юрисдикции и перешла в ведение «экономической» юстиции, чего не знает ни одна правовая система в мире»[12].

Однако процесс перераспределения полномочий в пользу арбитражных судов на этом не остановился: Федеральным законом от 30.12.2012 №317-ФЗ подход к подведомственности арбитражного суда вновь был изменен и к его ведению отнесены все дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности[13].

Наконец, в 2013 году, после бурных обсуждений, вернулись к исходной модели определения подведомственности в сфере нормоконтроля: как и до 2010 года, арбитражные суды получили право рассматривать такие дела только в случае, если это отнесено к их компетенции федеральным законом[14].  При этом Высший Арбитражный Суд России разъяснил, что федеральным законом может не только напрямую устанавливаться возможность оспаривания нормативного акта в порядке арбитражного судопроизводства, но и содержатся указание о рассмотрении в арбитражном суде споров в определенной сфере правового регулирования, так как это означает в том числе и возможность обжалования в арбитражный суд нормативных правовых актов в этой сфере[15].

Вопрос о дальнейших перспективах совершенствования судебного нормоконтроля приобрел новое звучание после объединения Верховного и Высшего Арбитражного судов. В марте текущего года Президентом Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы внесен законопроект, предусматривающий полное исключение полномочий по рассмотрению дел об оспаривании нормативных актов из ведения арбитражных судов (за исключением полномочий Суда по интеллектуальным правам). В соответствии с проектом признаются утратившими силу пункт 1.1 части 1 статьи 29 и глава 23 АПК РФ[16]. При этом в пояснительной записке эта новелла никак не объясняется, лишь констатируется, что проект принят «в целях реализации положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», в связи с чем признаются утратившими силу положения, касающиеся подведомственности арбитражным судам дел об оспаривании нормативных правовых актов.

В таком подходе большим плюсом, безусловно, является исключение неопределенности в вопросах подведомственности. Какую бы редакцию АПК РФ мы не брали, всегда присутствовали спорные моменты в разграничении нормоконтрольных функций, а любая неопределенность создает препятствия для надлежащей реализации права на судебную защиту. Передача же нормоконтроля в полном объеме (за исключением компетенции конституционных судов) одному судебному органу снимает вопросы в определении компетенции между судами общей и арбитражной юрисдикции.

Вместе с тем, подобное разрубание «гордиева узла» создаст гораздо более сложную проблему квалифицированного рассмотрения специфичных дел, касающихся нарушения прав в экономической сфере. Арбитражные суды, которые в силу особенностей своей деятельности сталкиваются со спорами в отдельных сферах, также более квалифицированно могли бы дать оценку законности нормативных актов в этих сферах.

Аккумулирование полномочий по судебному нормоконтролю в руках одного вида судов имело бы смысл при создании системы административной юстиции, которая была бы равноудалена и от общей, и от арбитражной юрисдикции. Это позволило бы административным судам внутри себя осуществлять специализацию по предметному принципу без передачи части компетенции иным судам*. Но для этого необходимо структурно обособить административные суды. По нашему мнению, оптимальным вариантом было бы создание самостоятельной системы административных судов, не входящих в систему Верховного Суда РФ, на чем некоторые ученые настаивали с самого начала обсуждения вопроса о создании административных судов[17]. Сложно не согласиться с позицией Морщаковой Т.Г., которая отмечает, что, во-первых, специализация судов является естественным процессом в современном развитии судебных систем, а во-вторых, в делах, где идет речь о противостоянии человека и государства, следует исключить постороннее влияние на суды[18].

Однако сегодня, в свете интегративной судебной реформы, очевидно нежелание законодателя создавать дополнительные суды, в связи с чем любое дальнейшее совершенствование судебной системы возможно только в рамках единой судебной иерархии. При таких обстоятельствах сохраняется два возможных пути решения этого вопроса. Во-первых, можно сохранить существующее разделение полномочий по нормоконтролю между судами общей и арбитражной юрисдикции. В этом случае сохраняется проблема разграничения подведомственности, решение которой зависит от определения четких критериев такого разграничения, и в первую очередь критериев отнесения дел к подведомственности арбитражных судов.

Второй путь, который явился бы логичным продолжением судебной реформы, заключается в выделении из структуры судов общей юрисдикции и арбитражных судов специализированных административных судов как отдельной подсистемы, входящей в судебную систему, возглавляемую Верховным Судом Российской Федерации, на чем настаивают не только представители Верховного Суда России[19], но и другие юристы[20]. Это решение в настоящей ситуации было бы наиболее удачным, учитывая накопленный опыт самостоятельного функционирования в системе судов общей юрисдикции подсистемы военных судов и проводимую процедуру включения подсистемы арбитражных судов.

Естественно, такие суды не должны быть частью какой-то из существующих структур. В связи с объединением Верховного и Высшего Арбитражного судов вызывает сомнение целесообразность реализованных в Федеральном законе от 12 марта 2014 года №5-ФКЗ положений о внутренней специализации в судах общей юрисдикции - образовании специализированных коллегий (составов) судей на региональном уровне[21]. Более того, поскольку административная юстиция, а в особенности судебный нормоконтроль, представляет собой противостояние физического или юридического лица с государством и существенно затрагивает интересы законодательной и исполнительной ветвей власти, что неизбежно ставит вопрос о возможности оказания административного давления на суд, представляется целесообразным придание административным судам экстерриториального характера по примеру военных судов.

Увы, исходя из смысла указанного выше законопроекта, который в настоящее время уже принят в первом чтении, создание отдельной ветви административных судов тоже не планируется. Законодатель пошел по третьему (и, по нашему мнению, наихудшему) пути: согласно проекту из ведения арбитражных судов изымается только нормоконтроль. Иные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, сохраняются как за судами общей юрисдикции, так и за арбитражными судами. То есть фактически на уровне ниже федерального сохраняется двойственная система административной юстиции: в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. А значит, ни о каком самостоятельном административном судопроизводстве, даже в рамках единой системы Верховного Суда России, речь не идет.

Передача части полномочий (а именно, нормоконтроля) в ведение другого вида судов при сохранении в целом раздельного административного судопроизводства вызывает, по меньшей мере, недоумение. Такой подход представляется инертным развитием процесса, начавшегося с разработки Кодекса административного судопроизводства, без учета проводимого объединения Верховного и Высшего Арбитражного судов. Такая крайне упрощенная попытка снять возникающие коллизионные вопросы не решает первичную задачу обеспечения эффективного функционирования судебной системы в сфере административного судопроизводства. Полагаем, законодателю стоило бы вернуться к предлагавшейся Верховным Судом России еще в начале 2000-х годов идее создания специализированных административных судов, предоставив им максимальную самостоятельность по аналогии с военными и арбитражными судами.

 

Литература:

1.Анишина В.И., Артемов В.Ю., Большова А.К. и др. Правосудие в современном мире: монография / под ред. В.М. Лебедева, Т.Я. Хабриевой. М.: Норма, Инфра-М, 2012. 704 с.

2.Бычкова О., Козьмин Д. Слияние судов: кому это выгодно? (Интервью с Т.Морщаковой) // Официальный сайт радиостанции «Эхо Москвы». URL: http://www.echo.msk.ru/programs/dozor/1102760-echo (дата обращения - 16.04.2014);

3.Власов А.А. Какой будет административная юрисдикция? // Российская юстиция. 2002. №11. С.17-19.

4.Глазкова М.Е. Применение европейских стандартов отправления правосудия в российском арбитражном процессе: монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Анкил, 2012. 200 с.

5.Занина А. Суды просят проявить единообразие. Корпоративные юристы заступились за судебную реформу // Коммерсантъ (газета). 2014. 11 апреля.

6.Колоколов Н. Новый шаг к административной юстиции // ЭЖ-Юрист. 2014. №3. С. 3.

7.Куликов А.В. К вопросу дополнительных полномочий конституционным (уставным) судам // Вестник Уставного Суда Калининградской области. 2013. №21-22. С.127-132.

8.Курбатов А.Я. Защита прав и законных интересов в условиях "модернизации" правовой системы России. М.: Юстицинформ, 2013. 172 с.

9.Овечкин М.А. Специализированный суды в системе судов общей юрисдикции в Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. 26 с.

10.Перцев А.,  Ключевский Д. Владимир Пути и общий план // Сайт firstnews.ru. URL: http://www.firstnews.ru/articles/id370238-u-vladimira-putina-poyavilsya-novyy-plan/  (дата обращения - 16.04.2014).

11.Пушкарская А. Верховный суд объединился с «Народным фронтом» в борьбе за административные суды // Коммерсантъ (газета). 2011. 31 октября.

12.Соловьев В.Н. К вопросу о распределении юрисдикционных полномочий между судами общей юрисдикции и арбитражными судами (научная полемика) // Вестник гражданского процесса. 2011. №1. С. 12 - 16.

13.Фоков А.П. Современные проблемы административной юстиции в России: административные суды – «за» и «против» // Российский судья. 2012. №2. С. 2-5.

 

Евлоев И.М. Отдельные аспекты правового регулирования деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ

 

Отдельные аспекты правового регулирования деятельности

конституционных (уставных) судов субъектов РФ

 

Евлоев Ильяс Муслимович,

судья Конституционного Суда Республики Ингушетия,

преподаватель Пятигорского государственного лингвистического университета

 

В статье анализируются различия в правовом регулировании деятельности конституционных (уставных) судов по судебному нормоконтролю в законах разных субъектов Российской Федерации в части определения субъектного состава лиц, имеющих право на обращение в региональные органы конституционной юстиции.

 

Ключевые слова: конституционные (уставные) суды, различия в правовом регулировании, субъекты обращения в суд, судебный нормоконтроль.

 

Evloev I.M.

Some aspects of the legal regulation of the activities of constitutional (charter) courts of the subjects of the Russian Federation

 

В России более двадцати лет существует институт региональной конституционной юстиции. На сегодняшний день 17 субъектов реализовали свое право на создание конституционных (уставных) судов (без учета Челябинской области, где идет процедура ликвидации уставного суда). Однако до сих пор нет единого подхода к порядку организации и деятельности этих органов. Если полномочия конституционных (уставных) судов в общем виде определены Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», согласно статье 27 которого эти органы создаются для проверки конституционности нормативных актов и толкования основного закона субъекта [1], то вопрос о перечне субъектов, имеющих право обращаться в суд с запросами и жалобами на неконституционность нормативных актов, остается открытым.

В регулировании этого вопроса в субъектах Российской Федерации  наблюдается значительный разброс позиций. Какие-либо общие критерии определения субъектов обращения в суд отсутствуют. Минимальный состав лиц, имеющих право на обращение в органы конституционной юстиции с запросом о проверке конституционности нормативных актов, обычно включает в себя высшее должностное лицо, законодательный орган и высший исполнительный орган субъекта, а также депутатов (группы депутатов) законодательного органа.

Достаточно распространенной является практика наделения правом на обращение в органы конституционной юстиции прокурора, верховного (областного) суда, арбитражного суда, Уполномоченного по правам человека. В пяти субъектах Российской Федерации таким правом обладают общественные объединения.

Некоторые лица наделены таким правом в редких случаях. В частности, нотариальные палаты включены в перечень субъектов обращения в конституционный (уставный) суд в Республике Саха (Якутия) и Калининградской области, Уполномоченный по правам ребенка – в Свердловской и Челябинской областях, Избирательные комиссии – в Калининградской и Челябинской областях, юридические лица – в Республике Карелия и Чеченской Республике[2].

Есть и совсем специфичные субъекты обращения в суд, которым предоставлено это право только в единичных регионах. Так, в Республике Саха (Якутия) инициатором рассмотрения дел о конституционности нормативных правовых актов может быть Председатель Правительства, главный федеральный инспектор и объединения малочисленных народов Севера, в Республике Татарстан – Президиум и комитеты законодательного органа, в Республике Ингушетия – районные суды (речь идет об абстрактном нормоконтроле), в Республике Бурятия – члены Правительства, в Калининградской области – группа депутатов представительного органа местного самоуправления.

Один из наиболее широких перечней лиц, обладающих правом на обращение в конституционный (уставный) суд, закреплен в Законе  Челябинской области, где уставный суд начал функционировать позже остальных[*]. Здесь законодатель не только учел опыт других регионов, но и существенно его расширил, в частности, дополнив список субъектов Контрольно-Счетной палатой, Уполномоченным по правам предпринимателей и органами исполнительной власти.

Подавляющее большинство субъектов Российской Федерации предусмотрело возможность рассмотрения в конституционных (уставных) судах дел о проверке конституционности нормативных правовых актов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов. Осуществление нормоконтроля по запросам судов имеет некоторые различия. В целом, такая форма предусмотрена практически во всех субъектах. Отсутствуют соответствующие нормы только в законах республик Башкортостан, Карелия и города Санкт-Петербург. В Калининградской области также не предусмотрена проверка уставным судом конституционности нормативных актов по запросам судов в связи с находящимся в их производстве конкретным делом. Вместе с тем, суды республиканского уровня (областной и арбитражный суды) наделены правом на обращение с запросом в Уставный суд с запросом в порядке абстрактного нормоконтроля.

Интересным представляется предложение о предоставлении права обращения в суд в порядке конкретного нормоконтроля Уполномоченному по правам человека в соответствующем субъекте РФ[3]. Такая норма содержится, например, в Законе Республики Северная Осетия - Алания, в соответствии с которым Конституционный Суд республики проверяет конституционность нормативного акта, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, не только по жалобам граждан и запросам судов, но и по запросам Уполномоченного по правам человека в Республике Северная Осетия-Алания.

Вопрос рассмотрения судами жалоб граждан заслуживает отдельного внимания. Практически все субъекты Российской Федерации восприняли существовавшую до 2011 года модель судопроизводства в Конституционном Суде Российской Федерации и наделили граждан правом оспаривания нормативных актов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле. Таким правом в соответствии с законами субъектов РФ обладают и объединения граждан.

Законодатели Калининградской и Свердловской областей предоставили право обращения в уставные суды иностранным гражданам и лицам без гражданства. Подобные нормы ранее содержались также в законах республик Башкортостан и Саха (Якутия), которые были приняты еще в 1992 году и восприняли эти положения из действовавшего на тот момент Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР». Однако впоследствии указанные нормы были признаны утратившими силу в 1997 и 2002 годах соответственно.

Такая корректировка законодательства, а также отсутствие соответствующих норм в законах большинства субъектов вряд ли стоит расценивать как отказ законодателей этих субъектов от предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства права на обращение в органы конституционной юстиции. К данной ситуации применима позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в Постановлении от 27 февраля 1998 года «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года «О правовом положении иностранных граждан в СССР» в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура». Принимая жалобу к рассмотрению, Конституционный Суд РФ отметил, что по смыслу части первой статьи 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в ее взаимосвязи со статьями 46, 17 (часть 2), 62 (часть 3) и 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, возможность защиты прав и свобод посредством конституционного правосудия должна быть обеспечена каждому, в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства, если законом нарушены их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации[4].

Некоторые субъекты расширили полномочия граждан и наделили их правом обращения в органы конституционной юстиции в порядке абстрактного нормоконтроля. По этому пути пошли республики Башкортостан, Карелия, Северная Осетия - Алания, Кабардино-Балкарская и Чеченская, которые включили граждан и их объединения в перечень лиц, обладающих правом на обращение в конституционный суд с запросом о соответствии конституции республики нормативных правовых актов, безотносительно к применению таких актов в конкретных делах. При этом согласно законам последних трех субъектов граждане обладают правом обращения в суд как в порядке абстрактного, так и в порядке конкретного нормоконтроля, что представляется избыточным.

В юридической литературе вполне обоснованно предлагается исключить это противоречие, наделив правом обращения в региональные конституционные (уставные) суды в порядке абстрактного нормоконтроля не отдельных граждан, а только их группы определенной численности, что позволит использовать данный инструмент для решения тех проблем, которые имеют особое общественное значение[5].

Однако региональное законодательство идет не только по пути расширения возможностей граждан по защите своих прав в рамках конституционного судопроизводства. Есть и противоположная практика. В частности, ни Конституция, ни Конституционный закон Республики Тыва «О Конституционном суде Республики Тыва» не предусматривают право граждан на обращение в конституционный суд и, соответственно, полномочие суда по рассмотрению таких обращений. При этом в законе содержатся отдельные нормы по данному вопросу. Например, в статье 37, определяющей общие требования к обращению, предусмотрено, что в жалобе гражданина указывается фамилия, имя, отчество, а статья 39 предоставляет Конституционному суду Республики Тыва право освобождать граждан от уплаты государственной пошлины либо уменьшать ее размер. Естественно, указанные нормы фактически не действуют, и Суд отказывает в принятии жалоб граждан со ссылкой на подачу обращений неуправомоченным лицом[6].

Существенным упущением, на наш взгляд, является отсутствие в законодательстве некоторых субъектов возможности проверки в порядке конституционного судопроизводства муниципальных правовых актов по обращениям граждан. В частности, граждане лишены права оспорить конституционность муниципальных актов в республиках Адыгея, Ингушетия, Коми, Северная Осетия - Алания, Саха (Якутия), Кабардино-Балкарской и Чеченской республиках, а также городе Санкт-Петербурге.

Между тем, это именно та сфера, в которой наиболее полном объеме может быть реализовано конституционное правосудие на региональном уровне. Во-первых, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» в статье 27 прямо называет акты органов местного самоуправления в качестве объекта судебного нормоконтроля со стороны конституционных (уставных) судов. Во-вторых, муниципальные акты не охватываются полномочиями Конституционного Суда Российской Федерации, то есть этот сегмент нормотворчества фактически выпадает из сферы конституционного контроля. В-третьих, сами по себе муниципальные акты в наибольшей степени подвержены правовым дефектам, в связи с чем вполне оправдано введение дополнительного механизма защиты прав граждан в этой области[7].

Нельзя забывать и о процессуальных сложностях: при отсутствии соответствующей нормы в региональном законе возникает проблема определения подведомственности. Как разъясняется в п.1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», при наличии в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, поскольку рассмотрение этих дел отнесено частью 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации. Суд общей юрисдикции осуществляют такую проверку в случае «если в субъекте Российской Федерации такой суд не создан (то есть отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Российской Федерации)»[8]. Остается без ответа вопрос о том, как быть в том случае, если конституционный суд создан, но не осуществляет данный вид нормоконтроля. Этот пробел может повлечь отказ в принятии заявления в обоих видах судов и, как следствие, невозможность для граждан защитить свои права в судебном порядке.

Как видим, подходы к определению перечня субъектов обращения в конституционные (уставные) суды и объему их прав разнятся от субъекта к субъекту и порой довольно существенно. Если некоторые расхождения можно объяснить историческими и культурными особенностями, не влекущими существенных правовых последствий, то другие затрагивают основополагающие принципы правосудия, создавая предпосылки для массового нарушения прав граждан. Например, совершенно недопустимо, когда субъекты Федерации обладают полной свободой в вопросе о степени доступа граждан к региональному конституционному правосудию: от полного отказа в таком доступе до предоставления права обращения в суд в порядке абстрактного нормоконтроля. Тем самым граждане в разных субъектах Российской Федерации ставятся в неравное положение, что никак не согласуется с общеправовым принципом равенства перед законом и судом.

Естественно, региональные власти обладают определенной законодательной свободой в этой области. Конституционный Суд РФ признал за субъектами Российской Федерации право изменения компетенции регионального конституционного суда, указав, что «переход от законодательной модели, включающей полномочие конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации осуществлять по жалобам граждан проверку соответствия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации его конституции (уставу) в порядке так называемого абстрактного нормоконтроля, к законодательной модели конкретного нормоконтроля, при котором конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации по обращениям граждан рассматривает дела о соответствии конституции (уставу) субъекта Российской Федерации лишь законов субъекта Российской Федерации, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, является конституционно допустимым»[9]. Согласно позиции Конституционного Суда России изменение компетенции уставного суда само по себе не может рассматриваться как лишающее граждан права на доступ к правосудию или препятствующее его реализации, поскольку в условиях действующего нормативно-правового регулирования гражданам гарантированы иные механизмы судебной защиты их прав, в частности, право обращения за защитой нарушенных прав в суд общей юрисдикции или арбитражный суд.

Однако, право граждан разрешить свой спор в ином порядке не всегда позволяет действующее законодательство, поскольку в случаях, когда в субъекте Российской Федерации создан конституционный (уставной) суд, на который возложены полномочия по проверке по обращениям граждан нормативных актов на предмет соответствия конституции (уставу) данного субъекта, гражданин не может рассчитывать на такую проверку в ином судопроизводстве, о чем говорилось выше. Если спорный акт противоречит только основному закону этого субъекта и не противоречит иным нормативным актам, возможности его оспаривания в других судах отпадают.

Кроме того, изменение законодательства в части лишения граждан каких-либо прав всегда отрицательно сказывается на уровне доверия граждан к власти, вне зависимости от того, насколько реально ухудшается положение гражданина. 

Изложенное свидетельствует о целесообразности более детальной регламентации на федеральном уровне компетенции региональных органов конституционной юстиции с тем, чтобы обеспечить большую унификацию норм, имеющих определяющее значение для обеспечения надлежащей реализации принципа равенства. В связи с этим вопрос о необходимости принятия соответствующего федерального закона, на что ранее нами неоднократно обращалось внимание[10], остается актуальным и по сегодняшний день.

 

 

Евлоев И.М. Становление Конституционного Суда Республики Ингушетия

 

Становление Конституционного Суда Республики Ингушетия

 

Евлоев Ильяс Муслимович,

Судья Конституционного Суда Республики Ингушетия

 

Решение о необходимости учреждения в Республике Ингушетия Конституционного Суда республики было принято в 2001 году. К этому времени две трети из ныне существующих региональных органов конституционной юстиции уже были созданы и работали.

18 июля 2001 года были внесены поправки в Конституцию Республики Ингушетия, в числе которых была введена и норма о Конституционном Суде. Статья 64 Конституции в новой редакции включила суд в систему органов государственной власти Республики Ингушетия, а статья 96 Конституции определила его как судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Через несколько месяцев был принят Конституционный закон Республики Ингушетия от 28 декабря 2001 года №10-РКЗ «О Конституционном Суде Республики Ингушетия»[1], детально регламентирующий вопросы формирования и деятельности суда, статуса судей и устанавливающий процедуру судопроизводства.

Однако, в начале 2002 года состоялись выборы Президента республики, в результате которых произошла смена политического руководства. Вновь избранный глава региона не проявил интереса к созданию органа конституционной юстиции. Лишь после вступления в должность высшего должностного лица республики Ю-Б.Б.Евкурова вопрос создания Конституционного Суда был реанимирован. Президентом Республики Ингушетия 8 декабря 2009 года был подписан Указ №273 «О некоторых вопросах организации деятельности Конституционного Суда Республики Ингушетия»[2], пункт 1 которого определил, что Конституционный Суд Республики Ингушетия начинает функционировать с 1 января 2010 года. После этого кандидатуры на должности судей вновь создаваемого суда были представлены в законодательный орган республики. Постановлениями Народного Собрания Республики Ингушетия от 26 декабря 2009 года №№288-290 назначены Председатель и двое судей Конституционного Суда. Согласно указанному закону Суд состоит из 5 судей: председателя, заместителя председателя и трех судей. При этом он может осуществлять свою деятельность при наличии в его составе не менее трех судей. Таким образом, установленный законом кворум был соблюден, и с начала 2010 года суд начал функционировать при двух вакантных должностях: заместителя Председателя суда и судьи.

С первых дней работы Конституционного Суда на повестке остро стоял вопрос совершенствования законодательного регулирования его деятельности, поскольку с момента принятия республиканского закона в 2001 году в него не вносились изменения. Федеральное законодательство и Конституция Республики Ингушетия за этот же период поверглись существенной корректировке. Как следствие, многие нормы закона не соответствовали актам, имеющим большую юридическую силу.

Нуждались в переработке положения, касающиеся порядка приостановления и прекращения полномочий судей, представления ими сведений о  доходах, порядка исполнения решений суда. Полномочия суда подлежали корректировке с учетом поправок, внесенных в Конституцию республики. В 2012 году, после бурных обсуждений, изменения были внесены в закон[3].

По предложению Конституционного Суда Республики Ингушетия 4 мая 2010 года внесены изменения в статью 96 Конституции Республики Ингушетия и Закон Республики Ингушетия «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Ингушетия» в части наделения Уполномоченного правом обращения в Конституционный Суд республики.

По инициативе либо при активном участии Конституционного Суда Республике был принят ряд других нормативных актов, регламентирующих деятельность суда: Закон Республики Ингушетия от 30 октября 2010 года №51-РЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Конституционного Суда Республики Ингушетия и мировых судей Республики Ингушетия», Постановление Народного Собрания Республики Ингушетия от 28 января 2010 года №19 «Об утверждении Положения о порядке проведения квалификационной аттестации судей Конституционного Суда Республики Ингушетия», Постановление Правительства РИ от 8 апреля 2010 года №104 «Об утверждении Порядка возмещения расходов, связанных с выполнением требований Конституционного Суда Республики Ингушетия».

Первый документ, который был утвержден вновь созданным судом уже 12 января 2010 года, - это Регламент Конституционного Суда Республики Ингушетия, который регулирует не только вопросы организации и деятельности суда, но и по аналогии с Регламентом Конституционного Суда РФ содержит детальные положения, касающиеся непосредственно конституционного судопроизводства: порядка предварительного рассмотрения и принятия обращений, подготовки дела к слушанию, рассмотрения дел, подготовки и принятия итоговых решений[4].

Также Конституционным судом утверждены Инструкция по делопроизводству в Конституционному Суде Республики Ингушетия, Положение об Аппарате Конституционного Суда Республики Ингушетия, Положение о порядке организации доступа к информации о деятельности Конституционного Суда Республики Ингушетия, Положение об официальном сайте Конституционного Суда Республики Ингушетия, Положение о комиссии Конституционного Суда Республики Ингушетия по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов.

Перечисленные документы послужили правовой основой функционирования Конституционного Суда Республики Ингушетия.

Что касается объема полномочий суда, то он немногим отличается от компетенции конституционных и уставных судов других субъектов Российской Федерации. В России в настоящее время отсутствует единый подход к данному вопросу. В общем виде полномочия конституционных (уставных) судов определены Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», согласно статье 27 которого эти органы создаются для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Исходя из толкования данной нормы, данного Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 6 марта 2003 г. №103-О «По запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» этот перечень не является исчерпывающим[5].

В связи с этим субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют, какие вопросы отнести к предмету ведения своих конституционных судов, причем этот перечень, как правило, шире закрепленного в федеральном конституционном законе. В частности, полномочие по проверке соответствия региональных и муниципальных нормативных актов конституции (уставу) субъекта Российской Федерации дополняется правом по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и запросам судов проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Достаточно распространено отнесение к полномочиям регионального органа конституционной юстиции споров о компетенции. В некоторых субъектах органы конституционной юстиции наделены правом предварительного контроля некоторых проектов законов[6]. Существует даже практика включения в компетенцию судов таких специфических вопросов, как проверка конституционности ненормативных правовых актов[7], соблюдения порядка реализации инициативы проведения референдума[8], а также дача заключений о нарушениях в деятельности законодательного органа[9] или высшего должностного лица субъекта[10]. 

Республика Ингушетия относится к числу регионов, которые определили практически минимальный объем полномочий конституционного суда. В соответствии со статьей 96 Конституции Республики Ингушетия и статьей 3 Конституционного закона Республики Ингушетия «О Конституционном Суде Республики Ингушетия» Конституционный Суд реализует три основных полномочия:

1. 1)разрешает дела о соответствии Конституции Республики Ингушетия законов Республики Ингушетия, нормативных актов Главы, Народного Собрания и Правительства Республики Ингушетия, органов местного самоуправления, уставов муниципальных образований, а также не вступивших в силу договоров и соглашений Республики Ингушетия;
2. 2)по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона или иного нормативного акта Республики Ингушетия, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;
3. 3)дает толкование Конституции Республики Ингушетия.

Первоначально предполагалось, что Конституционный Суд будет также разрешать споры о компетенции между органами государственной власти республики, между органами государственной власти республики и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления. Соответствующая норма содержалась как в Конституции республики, так и в законе о конституционном суде.

Однако в 2002 году в Конституцию Республики Ингушетия внесены изменения, исключающие данный вопрос из ведения конституционного суда[11]. Связано это было со складывавшейся на тот момент практикой судов общей юрисдикции, которые по обращениям прокуроров признавали противоречащими федеральному законодательству соответствующие нормы региональных законов[12]. Практически в то же время аналогичные изменения были внесены в законодательство республик Коми и Марий Эл. Процесс изъятия данного вопроса из компетенции конституционных (уставных) судов прекратился лишь после принятия названного Определения Конституционного Суда России №103-О, который признал за субъектами Российской Федерации право расширить объем полномочий органов конституционной юстиции по сравнению с закрепленным в федеральном законе о судебной системе.

Таким образом, решение региональных законодателей оказалось слишком поспешным, и в настоящее время было бы целесообразно вернуться к обсуждению данного вопроса. Стоит согласиться с позицией некоторых ученых, полагающих, что споры о компетенции, будучи связанными с разрешением конституционно-правовых споров регионального значения, должны быть отнесены к компетенции конституционных (уставных) судов[13].

Субъектный состав лиц, наделенных правом обращения в Конституционный Суд республики с запросом о проверке конституционности нормативных актов, закреплен в статье 80 Закона. Таким правом обладают Глава Республики Ингушетия, Народное Собрание Республики Ингушетия, не менее одной трети депутатов Народного Собрания, Правительство Республики Ингушетия, Уполномоченный по правам человека в Республике Ингушетия, Верховный Суд Республики Ингушетия, Арбитражный Суд Республики Ингушетия, районные суды, прокурор Республики Ингушетия, органы местного самоуправления. В целом это достаточно характерный перечень, который с незначительными вариациями содержится в законах подавляющего большинства субъектов России, создавших органы конституционной юстиции.

Вместе с тем, включение в этот список районных судов вызывает вполне справедливые нарекания ученых[14]. Действительно, районные суды не наделены функциями по изучению и обобщению судебной практики, без чего невозможно вне отрыва от конкретного дела выявить дефектные нормы республиканского законодательства. Кроме того, районным судам предоставлено право обращения в Конституционный Суд республики по делам, находящимся в их производстве, в связи с чем наделение их правом обращения в порядке абстрактного нормоконтроля представляется излишним.

Объектами нормоконтроля со стороны Конституционного Суда Республики Ингушетия выступают региональные и муниципальные нормативные акты. Однако в отличие от органов конституционной юстиции большинства других субъектов Конституционный Суд Ингушетии проверяет нормативные акты не всех органов государственной власти республики, а только высших, то есть высшего должностного лица, законодательного органа и высшего исполнительного органа республики. На уровне субъекта Российской Федерации представляется оправданным расширение этого перечня за счет иных органов государственной власти республики, в первую очередь, органов исполнительной власти.

Существенным упущением является отсутствие в республиканском законодательстве возможности проверки в порядке конституционного судопроизводства муниципальных правовых актов по обращениям граждан. Подобное ограничение характерно не только для Республики Ингушетия, но и почти для половины других субъектов России (например, республик Адыгея, Коми, города Санкт-Петербурге и других), и связано с тем, что региональные законодатели при осуществлении законодательного регулирования вопросов конституционного правосудия ориентировались на положения Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», который не предусматривает проверку конституционности муниципальных актов.

Однако, если возложение на Конституционный Суд России такого полномочия неуместно ввиду огромного массива нормативных актов органов местного самоуправления и, соответственно, опасности многократного роста числа обращений и чрезмерной загрузки суда, то на региональном уровне такая проблема отсутствует. Проверка конституционности нормативных актов органично вписывается в компетенцию конституционных (уставных) судов субъектов России. А поскольку именно такими актами зачастую нарушаются права граждан, логично предоставить гражданам возможность отстаивать в конституционных судах свои права, нарушаемые муниципальными актами.

О востребованности этой функции свидетельствует и практика судов других субъектов Российской Федерации, где гражданам такое право предоставлено. В частности, из восьми дел, рассмотренных в 2013 году Уставным судом Свердловской области с вынесением постановления, четыре (то есть половина) связаны с обращениями граждан об оспаривании муниципальных актов[15]. В Конституционном Суде Северной Осетии - Алании за тот же период два постановления из пяти вынесены по запросам граждан о проверке конституционности нормативных правовых актов органов местного самоуправления[16].

Практика самого Конституционного Суда Республики Ингушетия также показывает, что именно граждане в наибольшей степени заинтересованы в доступе к конституционному правосудию. Из трех постановлений, вынесенных судом в 2013 году, два явились следствием рассмотрения жалоб граждан и одно – жалобы общественного объединения на нарушение конституционных прав граждан[17].

Подводя итог, можно констатировать, что в целом действующее республиканское законодательство позволяет Конституционному Суду Республики Ингушетия в достаточно полной мере реализовывать возложенные на него задачи. Однако отдельные вопросы регламентации деятельности суда нуждаются в дальнейшем уточнении в части расширения полномочий суда и предоставления гражданам больших возможностей для доступа к конституционному правосудию.

 

Евлоев И.М. Отдельные аспекты применения Конституции России при осуществлении нормоконтроля судами общей юрисдикции и арбитражными судами

 

Отдельные аспекты применения Конституции России

при осуществлении нормоконтроля судами

общей юрисдикции и арбитражными судами

 

Евлоев Ильяс Муслимович

судья Конституционного Суда Республики Ингушетия, старший преподаватель Института экономики и правоведения в г.Назрань

 

Статья посвящена особенностям применения Конституции Российской Федерации при осуществлении судебного нормоконтроля судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Ключевые слова: судебный нормоконтроль, Конституция Российской Федерации.

 

Certain aspects of the application of the Constitution of the Russia in judicial compliance assessment by courts of general jurisdiction and arbitration courts

Evloev I.M.

The article devoted to the peculiarities of application of the Constitution of the Russian Federation in judicial compliance assessment by courts of general jurisdiction and arbitration courts

Key words: judicial compliance assessment, the Constitution of the Russian Federation

 

Статья 15 Конституции Российской Федерации, закрепляющая ее прямое действие, позволяет судам ссылаться в своих решениях напрямую на нормы Основного закона. Однако, если для большей части категорий дел такая практика привычна, то в сфере судебного нормоконтроля это вызывает ряд вопросов, обусловленных разграничением нормоконтрольных полномочий между разными видами судов. Единственным судебным органом, который напрямую, без каких-либо оговорок применяет нормы Конституции, является Конституционный Суд Российской Федерации, основное назначение которого и заключается в проверке конституционности нормативных актов. Что касается остальных судов, то они при осуществлении судебного нормоконтроля, как правило, руководствуются законами, а нормы Конституции России, если и применяют, то лишь в редких случаях.

Ключевые положения, разграничивающие полномочия судов по применению Конституции России при оценке нормативных актов,  содержатся в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации». Статья 3 этого закона на основе статьи 125 Конституции России относит к числу нормативных актов, проверку которых на соответствие Конституции Российской Федерации, осуществляет Конституционный Суд РФ, федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства РФ, а также конституции республик, уставы, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, изданные по вопросам, перечисленным в статьях 71 и 72 Конституции России.

В Постановлении от 16 июня 1998 года №19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» Конституционный Суд РФ указано, что проверка конституционности нормативных правовых актов, перечисленных в статье 125 Конституции России, может осуществляться только Конституционным Судом[1]. Таким образом, по общему правилу суды общей юрисдикции и арбитражные суды не вправе выносить решения о противоречии указанных актов Конституции России. Вместе с тем, по ряду дел суды сохраняют полномочия по прямому применению Конституции. Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 21.01.2010 №1-П, Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации и «выступают для судов в роли критерия при оценке иных нормативных актов, которые всегда должны применяться в системной взаимосвязи с другими нормами в соответствии с их иерархическим положением в системе права»[2].

Можно выделить три основных группы дел, когда суды общей и арбитражной юрисдикции фактически проверяют нормативный акт на соответствие Конституции.

Во-первых, если в ходе рассмотрения дела появляются сомнения в конституционности применяемого нормативного акта, для принятия решения о возможности обращения в Конституционный Суд России суд вынужден сначала самостоятельно провести оценку соответствия такого акта Конституции. И делая вывод об отсутствии основания для направления запроса в Конституционный Суд России, суд общей юрисдикции или арбитражный суд по существу выносит вердикт, признающий такой акт конституционным. Это усеченное право судов на осуществление конституционного нормоконтроля подтверждается сложившейся судебной практикой. Обычно суд, отказывая в удовлетворении ходатайства о направлении запроса в Конституционный Суд России, обосновывает свое решение отсутствием сомнений в конституционности рассматриваемого акта[3].

Но даже в тех случаях, когда суд формально уходит от подобной оценки, он вынужден проводить сопоставительный анализ с конституционными нормами.  Например, в одном из решений Верховный Суд России сделал следующий вывод: «Утверждение заявителя о том, что указанное им положение нормативного правового акта Правительства Российской Федерации противоречит и предписаниям части 3 статьи 37 Конституции Российской Федерации являются беспредметными, поскольку эта норма Основного закона в прямой постановке не регулирует правовые отношения, вытекающие из оспариваемой им нормы»[4]. Несмотря на утверждение о «беспредметности» требований, суд фактически провел сверку оспариваемой нормы с положениями Конституции и сделал оценочное суждение об отсутствии противоречия, то есть осуществил конституционный нормоконтроль[5].

Такая практика позволяет сделать однозначный вывод о том, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды осуществляют своего рода предварительный конституционный нормоконтроль. Полное отрицание права судов осуществлять проверку конституционности нормативных актов означало бы, что суд не вправе давать подобную оценку и вынужден при каждом поступлении подобного ходатайства выходить с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации.

Естественно, при появлении у суда сомнений в конституционности соответствующего акта, вопрос доложен быть передан на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации, который и принимает окончательное решение. Высказывавшееся в юридической литературе мнение[6] о том, что это ограничивает прямое действие Конституции РФ и тем самым противоречит ее части 1 статьи 15, представляется излишне категоричным. При таком подходе полностью размывается грань между полномочиями Конституционного Суда и судов общей и арбитражной юрисдикции. Это в свою очередь ставит вопрос о целесообразности существования такого органа конституционной юстиции, функции которого могут осуществляться иными судами, и в перспективе неизбежно приводит к американской системе конституционного нормоконтроля, то есть к необходимости изменения всей судебной системы.

Еще больше вопросов вызывает применение судами общей юрисдикции и арбитражными судами норм Конституции при оценке нормативных актов, проверка которых статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» не отнесена к компетенции Конституционного Суда, то есть актах органов исполнительной власти ниже уровня Правительства России. До сих пор по данному вопросу нет единодушия ни в теории права, ни в судебной практике.

По сути при наличии развитой системы правовых актов такой вопрос не должен был возникнуть. Еще Г.Кельзен обращал внимание на то, что всякая норма является действительной только в том случае, если она логически вытекает из нормы более высокого порядка[7]. То есть в идеале система нормативных актов должна представлять собой строгую иерархию, в которой каждая последующая норма имеет обоснование в акте уровнем выше. При такой конструкции отсутствовала бы необходимость проверки подзаконного акта на соответствие Конституции России, так как он с неизбежностью вытекал бы из закона или подзаконного акта, имеющего большую юридическую силу, но никак не из Конституции. Конечно, реальная система нормативных актов далека от этой идеальной модели и на практике не исключены ситуации, когда отсутствует закон, указ Президента или постановление Правительства, на соответствие которому может быть проверен оспоренный подзаконный акт. В этом случае единственно возможный вариант проверки – это оценка на соответствие Конституции России.

Конституционным Судом Российской Федерации не дан однозначный ответ на вопрос, правомочны ли суды общей юрисдикции и арбитражные суды  проводить такую проверку. Ни в Постановлении от 16 июня 1998 г. №19-П, ни в Постановлении от 27.01.2004 №1-П, ни в иных решениях, касающихся толкования статьи 125 Конституции России, соответствующего разъяснения нет. Еще при вынесении указанного Постановления №19-П о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, судьи Н.В.Витрук и Г.А.Гаджиев в своих особых мнениях обращали внимание на необходимость четкого ответа на этот важный вопрос. Гаджиев настаивает на том, что суды не только вправе, но и обязаны признавать неконституционными подзаконные акты по жалобам граждан в порядке прямого применения конституционного положения о праве на судебную защиту. По его мнению, «результатом толкования статьи 125 Конституции Российской Федерации не может быть ограничение полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов по проверке в порядке административного судопроизводства конституционности таких подзаконных актов, как нормативные акты федеральных министерств, ведомств, нормативные акты министерств и ведомств субъектов Российской Федерации»[8].

Верховный Суд России со своей стороны неоднократно указывал, что проверка конституционности рассматриваемых актов может осуществляться судами общей юрисдикции. В Определении от 18 сентября 2001 года №50-Г01-12 Суд признал ошибочной позицию Омского областного суда о подведомственности заявления Конституционному Суду Российской Федерации. В обоснование этого вывода указано, что оспариваемая Инструкция не относится к числу нормативных актов, перечисленных в статье 3 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», и, следовательно, ее проверка о соответствии Конституции РФ в исключительную компетенцию Конституционного Суда РФ не входит[9].

Тем не менее, суды избегают вынесения решений о соответствии или несоответствии оспариваемого акта Конституции. Если в практике возникает такая необходимость, суды в лучшем случае дают оценку на предмет соответствия нормы положениям Конституции России в связке с соответствующим федеральным законом (или иным нормативным актом)[10] либо попросту игнорируют требование заявителя в этой части.

Так, оспаривая отдельные нормы Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 3 ноября 2005 г. №205, заявитель ставил вопрос об их противоречии Конституции России. Поскольку данные Правила не относятся к числу актов, проверка конституционности которых статьей 125 Конституции Российской Федерации отнесена к полномочиям Конституционного Суда России, Верховный Суд России принял заявление и рассмотрел дело по существу. Однако в итоговом решении ни единым словом не обмолвился о соответствии или несоответствии оспариваемых норм Конституции. Фактически проведена проверка приказа на его соответствие нормам Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, а в заключение мотивировочной части сделан гибкий вывод о том, что «пункты 148 и 154 Правил в оспариваемой части действующему федеральному законодательству и международным правовым нормам не противоречат»[11].

Несколько увереннее в этом отношении действуют арбитражные суды, которые при постановке такого вопроса заявителем проводят проверку соответствия нормативных актов Конституции Российской Федерации и в резолютивной части прямо отражают результат такой проверки[12]. Хотя и здесь обычно речь идет о тех случаях, когда акты признаются соответствующими Конституции России, а не противоречащими ей. Так что вопрос в целом остается открытым как в практике судов общей юрисдикции, так и в практике арбитражных судов, и давно назрела необходимость его законодательного урегулирования.

Наконец, еще одна категория дел по нормоконтролю, в которых суды напрямую применяют Конституцию, это проверка норм, аналогичных уже признанным противоречащими Основному закону Конституционным Судом России. Суд Российской Федерации исходит из наличия у судов общей юрисдикции права подтверждать недействительность норм, если аналогичные положения уже оспаривались в порядке конституционного судопроизводства и признаны неконституционными. В частности, такая позиция была высказана в отношении признания недействительными постановлений Правительства России, конституций (уставов) и законов[13] субъектов Российской Федерации, содержащих такие же положения, какие Конституционным Судом Российской Федерации уже были признаны неконституционными.

В юридической литературе это полномочие судов также считается необходимым элементом судебного нормоконтроля, вытекающим из обязательного характера решений Конституционного Суда России[14]. Однако на практике возникают вопросы, связанные в первую очередь со степенью идентичности рассматриваемой судом нормы положениям, которые признаны неконституционными. Если речь идет о полностью идентичной, то есть дословно или почти дословно воспроизводящей, норме, то суд без углубления в ее содержание нормы может констатировать, что данная норма неконституционна. При этом речь идет не о проверке конституционности как таковой, а лишь о применении позиции, уже высказанной Конституционным Судом России.

Сложности возникают в случае, если рассматриваемая норма не идентична, но обладает определенными признаками схожести с нормой, ранее признанной неконституционной. Суду предстоит сопоставить соответствующие нормы и сделать вывод, можно ли их считать аналогичными или нет. Но поскольку такое выявление сходства – это процесс субъективный, приводящий к субъективному же результату, то и возможность дисквалификации судом такой нормы вызывает определенные возражения. Поэтому признание судом возможности экстраполяции сделанных Конституционным Судом России выводов к аналогичной, по его мнению, ситуации может не найти поддержку у самого органа конституционной юстиции, как это произошло в деле по жалобе ОАО «НК «ЮКОС» на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 7 статьи 3 и статьи 113 Налогового Кодекса Российской Федерации, в котором Конституционный Суд назвал недопустимым  универсализацию Арбитражным судом города Москвы выводов, содержащихся в Определении Конституционного Суда РФ[15].

Подобные расхождения приводят к предложениям об ограничении усмотрения судов в случаях, когда проверяемая норма не является явно идентичной норме, признанной ранее неконституционной. Так, Блохин П.Д. считает возможным такую инициативу судов общей юрисдикции и арбитражных судов в том случае, если Конституционный Суд России прямо указал на это в своем решении[16]. Однако такой подход необоснованно сужает полномочия судов общей и арбитражной юрисдикции, и в то же время принижает обязательную силу судебных актов Конституционного Суда РФ. Более целесообразным представляется сохранение существующей практики самостоятельной оценки судами степени идентичности норм с учетом того, что Конституционный Суд вправе вынести окончательное суждение по подобным делам.

Таким образом, вплоть до настоящего времени указанные аспекты применения судами Конституции России при осуществлении нормоконтроля остаются без ответа и нуждаются в дальнейшей проработке. Совершенствование судебной практики в этой сфере возможно как на основе более детальной законодательной регламентации судебно-нормоконтрольной деятельности с установлением четких критериев разграничения полномочий различных судов, так и путем дальнейших разъяснений Конституционного Суда России.