Евлоев И.М. Разграничение полномочий конституционных судов по рассмотрению споров о компетенции - Информационно-правовой портал Ингушского регионального отделения Общероссийской общественной организации “Ассоциация юристов России”
Юридическая консультация Задайте вопрос юристу "Правовой помощник" Информационно-правовой бюллетень Онлайн ТЕСТ Проверь свою юридическую грамотность Контакты Все контакты АЮР по РИ Форум Обсуждение актуальных тем
Архив теле- и радиопередач с участием членов Совета ИРО АЮР

Евлоев И.М. Разграничение полномочий конституционных судов по рассмотрению споров о компетенции

 

Разграничение полномочий конституционных

судов по рассмотрению споров о компетенции

 

И.М. Евлоев

судья Конституционного Суда Республики Ингушетия,

ст. преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Института экономики и правоведения (г.Назрань)

 

В статье рассматривает вопрос соотношения полномочий Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по рассмотрению дел по спорам о компетенции между высшими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: споры о компетенции, органы конституционной юстиции, полномочия конституционных судов, Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды, разграничение полномочий.

 

I.M. Evloev

the Constitutional Court of the Republic of Ingushetia, judge,

Institute of Economics and Legal Science (Nazran’),

senior teacher of the Chair of State-Law Disciplines,

 

The article considers the relation of jurisdiction of the Constitutional Court of the Russian Federation and the constitutional (charter) courts of subjects of the Russian Federation to consider the cases of disputes on competence between the supreme bodies of state power of subjects of the Russian Federation.

Key words: disputes on competence, the bodies of constitutional justice, the powers of the constitutional courts, the Constitutional Court of the Russian Federation, the constitutional (charter) courts, differentiation of jurisdiction.

 

Конституционным Судом Республики Ингушетия в связи с необходимостью уточнения компетенции суда были разработаны проекты законов о внесении поправок в Конституцию Республики Ингушетия и республиканский закон о Конституционном Суде.  В ходе обсуждения проектов, в том числе с участием представителей конституционных (уставных) судов других регионов, были получены предложения и замечания по отдельным нормам. В частности, дискуссию вызвал, казалось бы, простой вопрос о наделении Конституционного Суда Республики Ингушетия полномочием по рассмотрению споров о компетенции между органами государственной власти Республики Ингушетия.

Неоднозначность в этом вопросе обусловлена тем, что в соответствии с частью 3 статьи 125 Конституции России Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. На проблему конкурирующих полномочий Конституционного Суда Российской Федерации и региональных конституционных (уставных) судов по разрешению споров о компетенции между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации ранее обращалось внимание в юридической литературе [13, с.632]. Попытка исключить конкуренцию была предпринята лишь в законе о Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики, в котором предусмотрено, что Конституционный Суд республики разрешает споры о компетенции между органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, «если спор не подлежит рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации».

Для разрешения этой коллизии следует определить, в какой части подобные споры относятся к компетенции Конституционного Суда России, а в какой – к полномочиям органов региональной конституционной юстиции. Судебная практика не дает ответа на этот вопрос. Конституционный Суд России не рассматривал дел указанной категории, если не считать единственное Определение от 8 июня 2000 года №90-О [1], которым отказано в принятии к рассмотрению ходатайства Московской областной думы о разрешении спора с Московской городской думой. В практике региональных судов такие споры разрешались лишь Конституционным Судом Республики Бурятия, который неоднократно выносил решения по спорам между Президентом и Народным Хуралом республики [4], между Правительством и Народным Хуралом республики [5].

В основном, юристы сходятся во мнении, что споры между органами государственной власти субъекта РФ, в том числе между высшими органами власти, подлежат рассмотрению в конституционном (уставном) суде соответствующего субъекта, и их возложение на Конституционный Суд РФ обусловлено лишь отсутствием органов конституционной юстиции в большинстве российских регионов [7; 11]. Высказывается и позиция о том, что такой спор первично подведомственен конституционному (уставному) суду субъекта Федерации и если спорящие стороны непосредственно обратились в Конституционный Суд Российской Федерации с заявлениями о рассмотрении подобного рода дел, то последний должен, основываясь на п. 3 ч. 1 ст. 93 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», отказать в рассмотрении ходатайства [8; 10].

Наконец, некоторые ученые считают, что в п. «в» ч. 3 ст. 125 Конституции РФ речь идет только о компетенционных спорах, возникающих между высшими государственными органами различных субъектов РФ [12, с.534; 14, с.452]. В обоснование данного довода Г.А. Гаджиев отмечает, что в противном случае, КС РФ, разрешая споры о компетенции между высшими государственными органами одного субъекта РФ, должен был бы руководствоваться не Конституцией РФ, а конституциями и уставами субъектов РФ, что противоречит Конституции РФ. Исходя из этого, делается вывод, что рассмотрение таких споров входит в компетенцию конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Есть и противники такого подхода, которые отвергают идею первичной подведомственности конституционным (уставным) судам субъектов РФ споров о компетенции между высшими органами государственной власти субъектов Федерации, и считают, что споры, связанные с применением норм Конституции Российской Федерации, должны разрешаться исключительно Конституционным Судом [15].

Для начала рассмотрим подведомственность соответствующих споров Конституционному Суду России. В соответствии с пунктом 1 части первой статьи 93 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» ходатайство органа государственной власти допустимо, если оспариваемая компетенция определяется Конституцией Российской Федерации. В Конституции России не так много норм, касающихся полномочий органов государственной власти субъектов РФ. В первую очередь, это положения статей 72, 73 Конституции Российской Федерации, которые определяют в целом предметы ведения субъектов Российской Федерации и не разграничивают полномочия между различными органами власти одного субъекта России. Непосредственно полномочия региональных законодательных или исполнительных органов власти закрепляются всего в нескольких нормах Конституции. В частности, напрямую в Конституции Российской Федерации определены следующие полномочия законодательных органов субъектов РФ:

-   принятие устава субъекта Российской Федерации (статья 66),

-   право законодательной инициативы в Государственной Думе (статья 104),

-   право обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании Конституции России (статья 125),

-   внесение и одобрение поправок в Конституцию Российской Федерации (статьи 134 и 136).

Статья 78 наделяет органы исполнительной власти субъектов РФ правом передавать часть своих полномочий федеральным органам исполнительной власти по соглашению с ними. Наконец, статья 95 Конституции предусматривает право законодательного и исполнительного органов субъекта РФ наделять полномочиями членов Совета Федерации от соответствующего субъекта РФ. Таким образом, не совсем правы те ученые, которые ссылаются на отсутствие в Конституции указания на полномочия конкретных высших органов государственной власти субъектов РФ [6; 14, с.454]. А значит, весьма спорным с точки зрения действующего законодательства является и основанное на этом посыле утверждение о том, что к ведению Конституционного Суда Российской Федерации относятся только споры между высшими органами государственной власти разных субъектов.

Перечисленные выше полномочия региональных органов органически вытекают из их правовой природы, в связи с чем сложно представить себе ситуацию, в которой возможен спор между высшими органами государственной власти одного субъекта по этим полномочиям. Например, может ли у законодательного органа субъекта РФ возникнуть необходимость спорить о компетенции с высшим должностным лицом или высшим органом исполнительной власти того же субъекта РФ в результате внесения последними в Государственную Думу законопроекта в порядке законодательной инициативы. Даже если предположить, что орган исполнительной власти субъекта РФ пойдет на подобное прямое нарушение требований статьи 104 статьи Конституции России, Государственная Дума просто не примет к рассмотрению подобный законопроект.

Однако, это всего лишь допущение, а на практике возможна любая ситуация. И если возникнет спор по одному из перечисленных полномочий, он будет подведомственен Конституционному Суду России. Из этого можно было бы сделать вывод, что конституционные (уставные) суды субъектов РФ не могут принимать их к своему производству, что согласуется с позицией Конституционного Суда России, изложенной в Определении по делу по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», в котором суд указал, что дела, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации как судам, входящим в судебную систему Российской Федерации, неподведомственны [3].

Но подведомственность названной категории дел Конституционному Суду России отнюдь не означает, что стороны не могут в споре о той же компетенции ссылаться на аналогичные статьи конституции (устава) соответствующего субъекта РФ и, соответственно обратиться в региональный конституционный (уставный) суд. То есть спор о компетенции, как и любой иной спор, рассматриваемый в рамках конституционного судопроизводства, может быть предметом рассмотрения как Конституционного Суда Российской Федерации, так и конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации в зависимости от того, какой акт (Конституция РФ или основной закон субъекта РФ) будет заявлен обратившейся в суд стороной в качестве мерила оценки. Исходя из этого, представляются излишне категоричными обе крайние точки зрения: как признающие рассмотрение компетенционных споров между высшими органами государственной власти субъектов РФ исключительным полномочием Конституционного Суда России, так и относящие этот вопрос к «первичному» ведению региональных органов конституционной юстиции.

При рассмотрении данного вопроса следует учесть еще один нюанс - норму, закрепленную в пункте 3 части 1 статьи 93 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которой ходатайство органа государственной власти о разрешении спора о компетенции допустимо, если спор не был или не может быть разрешен иным способом. Данная формулировка вызывает несколько вопросов, на которые закон не дает ответа. Во-первых, что считать иным способом: любой способ, включая судебный, как полагают некоторые авторы [9, с.499; 12, с.536], или только внесудебные механизмы, например, согласительные процедуры, проводимые Президентом России? Во-вторых, должен ли этот способ быть закреплен в Конституции России, в федеральном законе или возможно его закрепление в законодательстве субъектов? Ответы на них позволили бы разрешить основной в рассматриваемом контексте вопрос: является ли основанием для отказа в принятии ходатайства к рассмотрению Конституционным Судом РФ необращение заявителя в региональный конституционный суд при наличии в законодательстве субъекта РФ соответствующей нормы? И наоборот, обязан ли конституционный (уставный) суд субъекта РФ рассматривать дело по спорам о компетенции между высшими органами власти данного региона до подачи соответствующего ходатайства в Конституционный Суд России?

Частичное разъяснение этих положений содержится в вышеуказанном Определении Конституционного Суда РФ от 08.06.2000 №90-О, которым отказано в принятии ходатайства о разрешении спора о компетенции со ссылкой на необходимость обращения к Президенту Российской Федерации в порядке, установленном статьей 85 Конституции Российской Федерации, для проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между органами. В Определении о разъяснении этого решения суд прямо указал, что необходимым условием допустимости ходатайства является использование всех возможностей разрешения спора иным способом [2]. Понятие «все возможности» согласно элементарным правилам логики охватывает и возможность разрешения спора в региональном органе конституционной юстиции. Если следовать этой логике, рассмотрение дела в конституционном (уставном) суде субъекта РФ является обязательным для обращения в Конституционный Суд России.

Но есть и соображения противоположного характера. Во-первых, в рамках существующей системы (а вернее, ее отсутствия) конституционной юстиции полномочия федерального и региональных конституционных судов не пересекаются. Как отмечено выше, общим мерилом для Конституционного Суда Российской Федерации выступает Конституция России, и соответственно, он рассматривает споры о компетенции, закрепленной в Конституции РФ, тогда как в региональных судах объектом оценки является компетенция, закрепленная в конституциях (уставах) субъектов РФ. То, что оспаривается компетенция, вытекающая одновременно из Конституции России и основного закона субъекта РФ, не должно служить препятствием для самостоятельного определения заявителем, по какому основанию осуществлять оспаривание, и, следовательно, в какой суд обращаться.

А во-вторых, включение конституционного (уставного) суда в качестве предварительного звена для рассмотрения дела в ином суде противоречит его правовой природе как самостоятельного судебного органа, который принимает по спорам решения, имеющие окончательный характер. Одно дело – допускать возможность проверки на предмет соответствия Конституции РФ нормативного акта, ранее признанного несоответствующим конституции (уставу) субъекта РФ, что Конституционный Суд России неоднократно признавал приемлемым, и совсем другое – встраивать органы региональной конституционной юстиции в качестве обязательного элемента процедуры, предшествующей обращению в Конституционный Суд России. В отсутствие единой системы конституционной юстиции такой подход безоснователен.

Таким образом, рассматриваемый пункт 3 части 1 статьи 93 закона также не предполагает обязательного первичного рассмотрения спора о компетенции между высшими органами государственной власти субъекта Российской Федерации в региональном конституционном суде. Полагаем, что в отсутствие необходимой ясности в федеральном законодательстве или же однозначно выраженной позиции Конституционного Суда Российской Федерации подобные дела в зависимости от основания оспаривания могут быть рассмотрены как федеральным, так и региональными органами конституционной юстиции. В связи с этим в настоящее время представляется излишним включение в региональный закон положения о том, что споры о компетенции рассматриваются конституционным (уставным) судом соответствующего субъекта только в случае, если такой спор не подлежит рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации.

В перспективе же федеральному законодателю следует в законе о Конституционном Суде РФ уточнить соответствующие нормы. И здесь наиболее логичным и обоснованным представляется подход, согласно которому споры между высшими органами государственной власти разных субъектов Российской Федерации должны быть подведомственны Конституционному Суду России, а споры между органами одного субъекта – конституционному (уставному) суду соответствующего субъекта.

 

Библиографический список

 1.Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 года №90-О // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

2.Определение Конституционного Суда РФ от 14.12.2000 №245-О // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

3.Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2003 №103-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. №4.

4.Постановления Конституционного Суда Республики Бурятия от 15.03.2001, от 19.04.2001, Определения от 09.06.2000, от 19.06.2000, Заключение от 10.06.1997 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: сводное региональное законодательство.

5.Постановления Конституционного Суда Республики Бурятия от 07.07.2004, от 30.03.2005 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: сводное региональное законодательство.

6.Батяев А.А. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (постатейный) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 2006.

7.Брежнев О.В. Споры о компетенции между органами власти как объект судебного конституционного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2005. №4. С.35-37.

8.Буранов З.М. Институционализация судебной власти в субъектах Российской Федерации (на примере Кабардино-Балкарской Республики) // Мировой судья. 2008. №10. С.5-7.

9.Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2005. 592 с.

10.Гатауллин А.Г. Взаимодействие конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации. Проблемы правовой коллизии // Российский судья. 2007. №9. С.45-48.

11.Гончаров В.В., Пефтиев И.И. О некоторых вопросах определения роли конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации в укреплении системы государственной власти в стране // Российский судья. 2010. №6. С.8-12.

12.Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» (постатейный) / Ю.А. Андреева, В.В. Балытников, Н.С. Бондарь и др.; под ред. Г.А. Гаджиева. М.: Норма, Инфра-М, 2012. 672 с.

13.Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный) / М.П. Авдеенкова, А.Н. Головистикова, Л.Ю. Грудцына и др.; рук. авт. кол. Ю.А. Дмитриев, науч. ред. Ю.И. Скуратов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Статут, 2013. 688 с.

14.Мазуров А.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. М.: Частное право, 2009. 576 с.

15.Умнова (Конюхова) И.А., Степаненко А.С. Легитимность конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в контексте их защиты органами конституционного контроля в Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2011. №4. С.23-29.

 

 

* Источник публикации:

Материалы II Всероссийской с международным участием научно-практической конференции «Актуальные теоретические и практические вопросы развития юридической науки: общегосударственный и региональный аспекты» / отв. ред. Д. В. Носов. Пермь: Зап.-Урал. ин-т экономики и права. 2015. №1. С. 102-111.