Евлоев И.М. Отдельные аспекты правового регулирования деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ

Отдельные аспекты правового регулирования деятельности

конституционных (уставных) судов субъектов РФ

Евлоев Ильяс Муслимович,

судья Конституционного Суда Республики Ингушетия,

преподаватель Пятигорского государственного лингвистического университета

В статье анализируются различия в правовом регулировании деятельности конституционных (уставных) судов по судебному нормоконтролю в законах разных субъектов Российской Федерации в части определения субъектного состава лиц, имеющих право на обращение в региональные органы конституционной юстиции.

Ключевые слова: конституционные (уставные) суды, различия в правовом регулировании, субъекты обращения в суд, судебный нормоконтроль.

Evloev I.M.

Some aspects of the legal regulation of the activities of constitutional (charter) courts of the subjects of the Russian Federation

В России более двадцати лет существует институт региональной конституционной юстиции. На сегодняшний день 17 субъектов реализовали свое право на создание конституционных (уставных) судов (без учета Челябинской области, где идет процедура ликвидации уставного суда). Однако до сих пор нет единого подхода к порядку организации и деятельности этих органов. Если полномочия конституционных (уставных) судов в общем виде определены Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», согласно статье 27 которого эти органы создаются для проверки конституционности нормативных актов и толкования основного закона субъекта [1], то вопрос о перечне субъектов, имеющих право обращаться в суд с запросами и жалобами на неконституционность нормативных актов, остается открытым.

В регулировании этого вопроса в субъектах Российской Федерации  наблюдается значительный разброс позиций. Какие-либо общие критерии определения субъектов обращения в суд отсутствуют. Минимальный состав лиц, имеющих право на обращение в органы конституционной юстиции с запросом о проверке конституционности нормативных актов, обычно включает в себя высшее должностное лицо, законодательный орган и высший исполнительный орган субъекта, а также депутатов (группы депутатов) законодательного органа.

Достаточно распространенной является практика наделения правом на обращение в органы конституционной юстиции прокурора, верховного (областного) суда, арбитражного суда, Уполномоченного по правам человека. В пяти субъектах Российской Федерации таким правом обладают общественные объединения.

Некоторые лица наделены таким правом в редких случаях. В частности, нотариальные палаты включены в перечень субъектов обращения в конституционный (уставный) суд в Республике Саха (Якутия) и Калининградской области, Уполномоченный по правам ребенка – в Свердловской и Челябинской областях, Избирательные комиссии – в Калининградской и Челябинской областях, юридические лица – в Республике Карелия и Чеченской Республике[2].

Есть и совсем специфичные субъекты обращения в суд, которым предоставлено это право только в единичных регионах. Так, в Республике Саха (Якутия) инициатором рассмотрения дел о конституционности нормативных правовых актов может быть Председатель Правительства, главный федеральный инспектор и объединения малочисленных народов Севера, в Республике Татарстан – Президиум и комитеты законодательного органа, в Республике Ингушетия – районные суды (речь идет об абстрактном нормоконтроле), в Республике Бурятия – члены Правительства, в Калининградской области – группа депутатов представительного органа местного самоуправления.

Один из наиболее широких перечней лиц, обладающих правом на обращение в конституционный (уставный) суд, закреплен в Законе  Челябинской области, где уставный суд начал функционировать позже остальных[*]. Здесь законодатель не только учел опыт других регионов, но и существенно его расширил, в частности, дополнив список субъектов Контрольно-Счетной палатой, Уполномоченным по правам предпринимателей и органами исполнительной власти.

Подавляющее большинство субъектов Российской Федерации предусмотрело возможность рассмотрения в конституционных (уставных) судах дел о проверке конституционности нормативных правовых актов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов. Осуществление нормоконтроля по запросам судов имеет некоторые различия. В целом, такая форма предусмотрена практически во всех субъектах. Отсутствуют соответствующие нормы только в законах республик Башкортостан, Карелия и города Санкт-Петербург. В Калининградской области также не предусмотрена проверка уставным судом конституционности нормативных актов по запросам судов в связи с находящимся в их производстве конкретным делом. Вместе с тем, суды республиканского уровня (областной и арбитражный суды) наделены правом на обращение с запросом в Уставный суд с запросом в порядке абстрактного нормоконтроля.

Интересным представляется предложение о предоставлении права обращения в суд в порядке конкретного нормоконтроля Уполномоченному по правам человека в соответствующем субъекте РФ[3]. Такая норма содержится, например, в Законе Республики Северная Осетия - Алания, в соответствии с которым Конституционный Суд республики проверяет конституционность нормативного акта, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, не только по жалобам граждан и запросам судов, но и по запросам Уполномоченного по правам человека в Республике Северная Осетия-Алания.

Вопрос рассмотрения судами жалоб граждан заслуживает отдельного внимания. Практически все субъекты Российской Федерации восприняли существовавшую до 2011 года модель судопроизводства в Конституционном Суде Российской Федерации и наделили граждан правом оспаривания нормативных актов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле. Таким правом в соответствии с законами субъектов РФ обладают и объединения граждан.

Законодатели Калининградской и Свердловской областей предоставили право обращения в уставные суды иностранным гражданам и лицам без гражданства. Подобные нормы ранее содержались также в законах республик Башкортостан и Саха (Якутия), которые были приняты еще в 1992 году и восприняли эти положения из действовавшего на тот момент Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР». Однако впоследствии указанные нормы были признаны утратившими силу в 1997 и 2002 годах соответственно.

Такая корректировка законодательства, а также отсутствие соответствующих норм в законах большинства субъектов вряд ли стоит расценивать как отказ законодателей этих субъектов от предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства права на обращение в органы конституционной юстиции. К данной ситуации применима позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в Постановлении от 27 февраля 1998 года «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года «О правовом положении иностранных граждан в СССР» в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура». Принимая жалобу к рассмотрению, Конституционный Суд РФ отметил, что по смыслу части первой статьи 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в ее взаимосвязи со статьями 46, 17 (часть 2), 62 (часть 3) и 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, возможность защиты прав и свобод посредством конституционного правосудия должна быть обеспечена каждому, в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства, если законом нарушены их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации[4].

Некоторые субъекты расширили полномочия граждан и наделили их правом обращения в органы конституционной юстиции в порядке абстрактного нормоконтроля. По этому пути пошли республики Башкортостан, Карелия, Северная Осетия - Алания, Кабардино-Балкарская и Чеченская, которые включили граждан и их объединения в перечень лиц, обладающих правом на обращение в конституционный суд с запросом о соответствии конституции республики нормативных правовых актов, безотносительно к применению таких актов в конкретных делах. При этом согласно законам последних трех субъектов граждане обладают правом обращения в суд как в порядке абстрактного, так и в порядке конкретного нормоконтроля, что представляется избыточным.

В юридической литературе вполне обоснованно предлагается исключить это противоречие, наделив правом обращения в региональные конституционные (уставные) суды в порядке абстрактного нормоконтроля не отдельных граждан, а только их группы определенной численности, что позволит использовать данный инструмент для решения тех проблем, которые имеют особое общественное значение[5].

Однако региональное законодательство идет не только по пути расширения возможностей граждан по защите своих прав в рамках конституционного судопроизводства. Есть и противоположная практика. В частности, ни Конституция, ни Конституционный закон Республики Тыва «О Конституционном суде Республики Тыва» не предусматривают право граждан на обращение в конституционный суд и, соответственно, полномочие суда по рассмотрению таких обращений. При этом в законе содержатся отдельные нормы по данному вопросу. Например, в статье 37, определяющей общие требования к обращению, предусмотрено, что в жалобе гражданина указывается фамилия, имя, отчество, а статья 39 предоставляет Конституционному суду Республики Тыва право освобождать граждан от уплаты государственной пошлины либо уменьшать ее размер. Естественно, указанные нормы фактически не действуют, и Суд отказывает в принятии жалоб граждан со ссылкой на подачу обращений неуправомоченным лицом[6].

Существенным упущением, на наш взгляд, является отсутствие в законодательстве некоторых субъектов возможности проверки в порядке конституционного судопроизводства муниципальных правовых актов по обращениям граждан. В частности, граждане лишены права оспорить конституционность муниципальных актов в республиках Адыгея, Ингушетия, Коми, Северная Осетия - Алания, Саха (Якутия), Кабардино-Балкарской и Чеченской республиках, а также городе Санкт-Петербурге.

Между тем, это именно та сфера, в которой наиболее полном объеме может быть реализовано конституционное правосудие на региональном уровне. Во-первых, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» в статье 27 прямо называет акты органов местного самоуправления в качестве объекта судебного нормоконтроля со стороны конституционных (уставных) судов. Во-вторых, муниципальные акты не охватываются полномочиями Конституционного Суда Российской Федерации, то есть этот сегмент нормотворчества фактически выпадает из сферы конституционного контроля. В-третьих, сами по себе муниципальные акты в наибольшей степени подвержены правовым дефектам, в связи с чем вполне оправдано введение дополнительного механизма защиты прав граждан в этой области[7].

Нельзя забывать и о процессуальных сложностях: при отсутствии соответствующей нормы в региональном законе возникает проблема определения подведомственности. Как разъясняется в п.1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», при наличии в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, поскольку рассмотрение этих дел отнесено частью 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации. Суд общей юрисдикции осуществляют такую проверку в случае «если в субъекте Российской Федерации такой суд не создан (то есть отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Российской Федерации)»[8]. Остается без ответа вопрос о том, как быть в том случае, если конституционный суд создан, но не осуществляет данный вид нормоконтроля. Этот пробел может повлечь отказ в принятии заявления в обоих видах судов и, как следствие, невозможность для граждан защитить свои права в судебном порядке.

Как видим, подходы к определению перечня субъектов обращения в конституционные (уставные) суды и объему их прав разнятся от субъекта к субъекту и порой довольно существенно. Если некоторые расхождения можно объяснить историческими и культурными особенностями, не влекущими существенных правовых последствий, то другие затрагивают основополагающие принципы правосудия, создавая предпосылки для массового нарушения прав граждан. Например, совершенно недопустимо, когда субъекты Федерации обладают полной свободой в вопросе о степени доступа граждан к региональному конституционному правосудию: от полного отказа в таком доступе до предоставления права обращения в суд в порядке абстрактного нормоконтроля. Тем самым граждане в разных субъектах Российской Федерации ставятся в неравное положение, что никак не согласуется с общеправовым принципом равенства перед законом и судом.

Естественно, региональные власти обладают определенной законодательной свободой в этой области. Конституционный Суд РФ признал за субъектами Российской Федерации право изменения компетенции регионального конституционного суда, указав, что «переход от законодательной модели, включающей полномочие конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации осуществлять по жалобам граждан проверку соответствия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации его конституции (уставу) в порядке так называемого абстрактного нормоконтроля, к законодательной модели конкретного нормоконтроля, при котором конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации по обращениям граждан рассматривает дела о соответствии конституции (уставу) субъекта Российской Федерации лишь законов субъекта Российской Федерации, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, является конституционно допустимым»[9]. Согласно позиции Конституционного Суда России изменение компетенции уставного суда само по себе не может рассматриваться как лишающее граждан права на доступ к правосудию или препятствующее его реализации, поскольку в условиях действующего нормативно-правового регулирования гражданам гарантированы иные механизмы судебной защиты их прав, в частности, право обращения за защитой нарушенных прав в суд общей юрисдикции или арбитражный суд.

Однако, право граждан разрешить свой спор в ином порядке не всегда позволяет действующее законодательство, поскольку в случаях, когда в субъекте Российской Федерации создан конституционный (уставной) суд, на который возложены полномочия по проверке по обращениям граждан нормативных актов на предмет соответствия конституции (уставу) данного субъекта, гражданин не может рассчитывать на такую проверку в ином судопроизводстве, о чем говорилось выше. Если спорный акт противоречит только основному закону этого субъекта и не противоречит иным нормативным актам, возможности его оспаривания в других судах отпадают.

Кроме того, изменение законодательства в части лишения граждан каких-либо прав всегда отрицательно сказывается на уровне доверия граждан к власти, вне зависимости от того, насколько реально ухудшается положение гражданина. 

Изложенное свидетельствует о целесообразности более детальной регламентации на федеральном уровне компетенции региональных органов конституционной юстиции с тем, чтобы обеспечить большую унификацию норм, имеющих определяющее значение для обеспечения надлежащей реализации принципа равенства. В связи с этим вопрос о необходимости принятия соответствующего федерального закона, на что ранее нами неоднократно обращалось внимание[10], остается актуальным и по сегодняшний день.